Халықаралық – құқықтық қатынастағы босқындардың негізгі

1951 жылғы Конвенцияның 7 бабы, конвенцияның мемлекет – қатысушыларына, босқындарға «шетелдіктер қолданатын» режимді беруді, босқындарға барынша қолайлы құқықтық ережелер бергеннен басқа жағдайларда, белгілейді.

Мемлекет өз бетінше немесе өзара қатынас негізінде босқындардың құқықтары мен міндеттерінің көлемін кеңейтуге құқықты. Мұндай кеңейю, заң бойынша, босқын тастап кеткен мемлекет пен оның жаңа тұратын мемлекеті арасындағы жасалған арнайы шарттар мен келісімдер негізінде жүзеге асады, яғни шартты өзара кепілдіктер негізінде, немесе босқынның жаңа қонысының мемлекетінің ішкі заңдарына сәйкес жүзеге асырылады, яғни заңды өзара кепілдіктер негізінде.

Конвенцияға сәйкес, заңды өзара кепілдіктер негізінде, жалпы шетелдіктер пайдаланатын құқық осы мемлекеттің территориясында үш жыл ішінде тұрған босқындарға беріледі (7 бап, 2 т.). 1951 жылғы Конвенция күшіне енген күні шетелдіктер құқығы мен айтықшылықтары болған босқындар, оларды ары қарайда қолдана береді (7 бап, 3 т.).

1951 жылғы Конвенция боқындармен қатынастың төрт режимін орнықтырады:

1) ұлттық режим, яғни сәйкес мемлекеттің азаматтарына берілетін режим;

2) босқынның кәдімгі тұрған жері елінің азаматтарына берілетін режим;

3) барынша қолайлы режим, яғни шетел мемлекеттері азаматтарына берілетін, барынша қолайлы режим;

4) мүмкін барынша қолайлы режим, қалай айтқандада, осы жағдайларда шетелдіктер қолданатын режимнен қолайлылығы кем емес.

Ұлттық режим босқындарға келесі қатынастарда беріледі: дінді пайдалану құқығы (4 бап); сотқа беру құқығы (16 бап); ел шеңберінде үш жылдан аса тұрған босқындарға қатысты жұмысқа жалдану құқығы (17 бап, 2а т.) немесе босқынның тұратын елінің азаматтығы бар жұбайы, сонымен қатар бір немесе бірнеше балалары бар (17 бап, 2Ь 'т.); тапшы өнімдерді бөлуды реттеуші, сыбағалар жүйесі (20 бап); бастапқы білім (22 бап, 1 т.); мемлекеттік көмекке және қолдауға құқық (23 бап); еңбектену заңы мен әлеуметтік қамтамасыздану (24 бап); салық салу (29 бап).

Босқынның кәдімгі тұрған жері елінің азаматтары үшін орнықтырылған режим өнеркәсіптік меншікке құқықты қорғауға қатысты беріледі, келесідей: өнертабысқа, сызбалар мен модельдерге, тауарлық белгілерге, фирмалық атауларға және әдебиетке, көркем және ғылыми шығармаларға құқықтар (14 бап); сотқа беру құқығы, жекелей айтқанда, заңгерлік кеңестер мен соттық кепілзат төлеуден босатылу мәселелері (cautio judicatum solvi) (16 бап, 3 т.).

Барынша қолайлы режим саясаттық сипаттамалары жоқ және пайда түсіру мақсаттарын ұстанбайтын ассоциацияларды құру және қатысу құқығына қатысты беріледі, сонымен қатар кәсіптік одақтарға қатысты (15 бап); ұлттық режимді алу үшін қойылатын талаптарды босқындар қанағаттандырмаған жағдайларда, жұмысқа жалдану бойынша құқық (17 бап, 1т.).

Барынша қолайлы режим, қалай айтқандада, осы жағдайларда шетелдіктер қолданатын режимнен қолайлылығы кем емес режим жылжымалы және жылжымайтын мүліктерді және солармен байланысты құқықтарды алуға қатысты беріледі, сонымен қатар жылжымалы және жылжымайтын мүліктерге қатысты жалға беру және басқа шарттарға беріледі (13 бап); өз бетінше ауыл шаруашылығымен, өнеркәсіппен, қол өнері мен саудамен айналысу, сонымен қатар саудалық және өнеркәсіптік серіктестіктерді құрылтайлаушы құқығы (18 бап); еркін кәсіпкерлікпен айналысу құқығы (19 бап); баспанамен қамтамасыздану (21 бап); оқу мүмкіндігіне, шетелдік аттестаттарды, дипломдарды және ғылыми дәрежелерді мойындауға, оқу төлемінен босау, сонымен қатар степендия беруге қатысты құқық (22 бап, 2 т.).

Жалпы құқықтардан өзге, көп жағдайларда келесідей проблемалары болатын тұлғалар ретінде, босқындардың ерекше жағдайымен шартталатын арнайы құқықтарда болады:

а) отандық мемлекетпен нақты және құқықтық байланысын жоғалтқан;

б) олардың жеке режимін орнықтыруға негіз болатын құжаттары жоқ;

в) бассауғалаушы елге заңсыз әдіспен енген.

1951 жылғы босқындар статусы туралы Конвенция босқынның жеке статусы оның домицилдену елінің заңымен немесе, егер онда бар болса, оның тұрған елінің заңдарымен анықталатынын орнықтырады. Және бұл кезде, босқындардың жеке статусымен байланысты, онымен ертерек алынған құқық, некеден шығатын құқықта, конвенция қатысушысы болып табылатын мемлекетпен сақталатыны көрсетіледі (12 бап).

Мемлекет, оның территориясында заңды келген босқындарға тұратын жерді таңдау және оның территориясы шегінде еркін қозғалу мүмкіндігі құқығын беру (26 бап) және олардың территориясында орналасқан және жүрудің нақты құжаты жоқ босқындарға нағыз жеке бастың куәлігін беру (27 бап) міндеттерін өзіне алады.

Мемлекет территориясына, олардың өміріне немесе еркіндігіне қауіп төнген территориядан босқындардың заңсыз кіруі немесе болуы жағдайвна, конвенцияға босқындарды осындай заңсыз кіру мен болу жазасынан босататын ережелер енгізілген. Бұл құқық босқындардың бірденнен, өзінің заңсыз кіргені немесе келгенін қанағаттандырарлықтай түсіндіретін түсініктемені билікке беруі міндетімен шартталады (31 бап, 1 т.).

Конвенция, мемлекеттік қауіпсіздік немесе қоғамдық тәртіп түсінік бойынша, олардың территориясында заңды тұратын босқындарды жер аудармау міндеттемесін тағайындайды. Бұл кезде мұндай жер аудару, тек қана сот тәртібімен шығарылған шешімді орындау үшін жүргізілуі керек. Мұндай босқындарға басқа елге кіру үшін заңды құқық алуға жеткілікті мерзім берілу қажеттігі ерекше көрсетіледі (32 бап).

Конвенция, босқындардың нәсіліне, дініне, азаматтығына, белгілі бір әлеуметтік топқа немесе саяси көзқарастарына қатысты өмірлеріне немесе еркіндігіне қатер төнетін елдің шекарасына, оларды жіберуге немесе қайтарып алуға тыйым салады (33 бап, 1 т.).

Босқындардың міндеттері конвенцияның 2 бабында тұжырымдалған. Онда, босқындардың өздері орналасқан елдің қоғамдық тәртібін сақтау үшін қолданылатын шараларға, заңдар мен қаулыларға бағынуы керек екендігі туралы айтылған.

Босқындар басқа халықаралық келісімдердің кең шеңберінде қарастырылған қорғануды (тікелей немесе жанам) қолдана алады. Кейбір жағдайларда босқындар мен бассауға іздеуші тұлғаларды қорғау үшін аз қолданылды; екінші жағдайларда, мемлекеттің адам құқығы саласындағы міндеттемесі, шарттардың мемлекет ішіндегі құқыққа инкорпорациялануы бойынша оның нақты шаралар талап ете алатынын қазір ғана мойындайды; үшіншіден – адам құқығын қорғауға арналған ережелер, баспана мен бассауға іздеуші тұлғаларды қорғау үшін келіспейтін болып табылды.

Шарттардың орындалуын байқайтын және бақылайтын механизмді құратын, әмбебап немесе әлуетті әмбебап әрекетті құжаттар ерекше маңызды, мысалы 1966 жылғы Пактілер – Азаматтық және саясаттық құқықтар туралы пактілер³⁰ және Экономикалық, әлеуметтік және мәдени құқықтар туралы пактілер³¹.

1984 ж. Конвенция қинауға қарсы; 1989 ж. Конвенция бала құқықтары туралы; 1949 ж. Женева конвенциясы соғыс кезіндегі азаматтық қорғау туралы және оның 1 Хаттамасы; Теңіздегі қауіпсіздік туралы Конвенциялар; еңбектің Халықаралық ұйымының конвенциялары, оның ішінде № 118 Конвенция әлеуметтік қамтамасыздандыру саласындағы елдің азаматтарының және шетелдіктердің және азаматтығы жоқ тұлғалардың тең құқықтығы туралы (1962) және № 97 Конвенция еңбекшіл – көшіп-қонушылар туралы (1949).

Босқындар проблемасының нақты аспектілері 1957 ж. босқындар – теңізшілер туралы келісім және оның 1973 ж. хаттамасы сияқты құжаттардың және келісім хаттамаларының, мысалы авторлық құқық туралы Дүниежүзілік конвенцияны қайта қарау туралы 1971 ж. хаттаманың объектісі болды; мұндай хаттамалар 14 бапқа негізделген, жалпы 1951 жылғы босқындар статусы туралы Конвенция үшін және апатридтер статусы туралы 1954ж. Конвенция; осыған ұқсас хаттама, өнеркәсіптік меншікті қорғау туралы 1883 ж. Париж конвенциясын қайта қарау бойынша Дипломатиялық конференцияны қарау үшін ұсынылған еді.

Босқындардың орын ауыстыруы және халықтың басқалай орын ауыстыруларын, мемлекеттер арасындағы барлық қолданбалы келісімдерді ескеріп қарастыру қажеттігі айқын, мысалы еркін сауда мен жұмыс күшінің еркін тасымалдануы туралы. Мысалы, 1992 жылғы Маастрихт шарты Еуропалық Одақ саясатының босқындар мен оларға бассауға беруге қатысты келісуге бағытталған. Өз кезегінде, 1990 жылғы Дублин конвенциясы және 1990 ж. Шенген келісімін қолдану туралы Конвенция бассауға беру туралы істерді қараудың жалпы ережелері мен тәжірибесін орнықтыруға арналған, әсіресе өтініші қаралмаған тұлғалардыдың статусын орнықтыру және тұлғаларды елден қууға қатысты.

Африкада көптеген елдер 1969 ж. ОАЕ Конвенциясын бекітті; Ла­тын Америкасында бассауға беруге қатысты шарттар мен тәжірибелердің күрделі желісі әрекеттенеді; келісімдердің көптеген саны Еуропа Кеңесі қамқорлығымен жасалды.
2 тарау. Босқындар статусын халықаралық – құқықтық реттеу.
2.1 Босқындардың құқықтық жағдайларын орнықтыратын халықаралық-құқықтық нормалары.
Босқынның статусының ресми орнықтырылуы, анықталған тұлғаның немесе топтың жағдайы сәйкес құқықтық критерияларды қанағаттандыратыны туралы қандайда бір органмен орнықтырылатыны қорытындыланатын, құқықтық салдарларға әкеледі. Тұлға, оның жағдайы қалай анықтамаға сәйкес келсе, солай босқын деп мойындалады, сондықтан босқын статусының орнықтырылуы адамды босқын етпейді, тек қана оны босқын деп жариялайды, дегенмен, егер мемлекет босқын статусын орнықтырудан бас тартса немесе мемлекет пен УВКБ оны әртүрлі анықтаса, онда проблемалар пайда болады.

Жалпы ережелер бойынша, тұлға босқын деп мойындалады, егер ол 1951 жылғы босқындар статусы туралы Конвенцияда тұжырымдалған критерияларды қанағаттандыратын болса. «Босқын» ұғымын анықтайтын және босқын деп есептелуге құқықты тұлғалар категориясын орнықтыратын конвекция ережелерін үш бөлімге бөлуге болады. Бірінші бөлімде босқын деп мойындалуы үшін, тұлға қанағаттандыратын критериялар анықталады. Екінші бөлімінде босқынның босқын ретінде саналуы тоқтатылатын шарттар келтірілген. Үшінші бөлімінде, тіпті ол бірінші бөлімдегі критерияларды қанағаттандыратын болсада, тұлға конвенция әрекетінен шығарылатын себептер көрсетіледі.

Дегенмен, 1951 ж. Конвенцияда босқын статусын орнықтыру тәртібі туралы ешнәрсе айтылмайды. Сондықтан босқындар статусын беру туралы өтініш бағасына (осы ұғымның анықталу күшіне қарай) субъективті және объективті факторлар кешендері ықпал етеді, ал мұндай бағалаудың міндеті — халықаралық құжатты тереңдетілген ізгілікті мақсатта талдау — кейбір негіз құраушы ережелерді сақтаумен түсіндіріледі.

Босқындардың статусын мойындау процедурасы, олардың меншікті мүддесінен шыға отырып және осы саладағы халықаралық – құқықтық нормалаушы қызмет процесінде әзірленген ережелерді ескере отырып мемлекеттермен анықталады. Мысалы, Германияның, босқындар статусын орнықтыру және мойындау мәселелерімен айналысатын, әкімшіліктік соттарының тәжірибесінде, тұлғалардың қауіптенуі негізделген деп есептелген кездегі жағдайлардың сыныпталуын қабылдау кеңінен тараған. Келесі қауіптенулер негізделген деп мойындалады:

1) олардың азаматтығы бар елде, «саяси сенімсіз» деп қаралатын тұлғалар;

2) олардың азаматтығы бар елде, режимге белсенді оппозицияда болатын тұлғалар;

3) шетелде жүрген уақытында, өз елінің үкіметіне ашық шақыру тастайтын тұлғалар;

4) тегі оларды қудалауға әсер ететін тұлғалар;

5) шетелде жүрген кезеңіндегі ой-көңіл күйі олардың азаматтығы бар ел үкіметінің наразылығын тудыратын тұлғалар;

6) олардың азаматтығы бар елдегі жағдайларға қарай қудалауға ұшыраған тұлғалар.³²

«Объективті критерияларды» жетекшілікке ала отырып, босқындар режимін мойындау мақсатында, немесе оларды қандайда бір түрде сыныптау үшін негізді деп қарастырылатын, қауіптенудің толық тізімін құруды маңызды әрекет деп атау екіталай. Мұндай әрекеттердің сәтсіздігі, босқындар проблемаларының пайда болуымен байланысты қандайда бір жағдайларды бағалау процесінде объективтік элементтердің болмауымен анықталған.

«Қудалау» термині «босқындар» ұғымының анықтамасының бір бөлігі ретінде алғаш рет босқындар істері бойынша Халықаралық ұйымның жарғысына енгізілді. І жарғы қосымшасының «С» бөлімінде тұлғалардың азаматтық еліне немесе кәдімгі мекен-жайына қайта оралуына қарсы зілді қарсылық болып «нәсілдігіне, дініне, ұлтына немесе саяси көзқарасына қарай қудалау немесе қудалауға негізделген қауіптілік» табылады.

1948 жылы «қудалау» термині адам құқығының Жалпы декларациясына енгізілді. Декларацияның 14 бабында құқық туралы айтылады «басқа елдерде қуғыннан бассауға іздеу және сол бассауғаны пайдалану», және сол бапта, бассауғаға құқық қандай жағдайда қолданыла алмайтыныда келтірілген: «Біріккен Ұлттар Ұйымының мақсаттары мен принциптеріне қарсы келетін әрекеттер немесе саяси емес қылмысты жасағанға негізделген қудалау жағдайларында».

1951 жылғы босқындар статусы туралы Конвенцияда «қудалау» терминіне түсініктеме берілмеген. Оның түсіндірудің мүмкіндікті нұсқасы ретінде осы конвенцияның 33 бабына сілтеуге болады, онда босқындардың жер аударылуы немесе оларды елге мәжбүрлі қайтару туралы тұжырымдалады, «олардың нәсіліне, дініне, азаматтығына, белгілі бір әлеуметтік топқа қатысына немесе саяси көзқарасына қарай өмірі мен еркіндігіне қауіп төнетін жерге».

Бұл мәселе анықталған орынды 1957 жылғы 13 желтоқсандағы «Қылмыскерлерді беру туралы» Конвенциядада тапты³³, ол саяси қылмыспен байланысты қылмыс жасау немесе саяси қылмыс жасағаны үшін беруден бас тартуды қарастырады.

1951 ж. Конвенция босқынның қудалаудан қауіптенуі арқылы немесе қудалаудың шынымен болуынан босқын болғанын талап етпейді. Қауіптену адамның кәдімгідей шетелде болуы кезінде қалыптасқан жағдайлармен тууы мүмкін (мысалы, сту­дент, дипломат ретінде немесе демалыста), ал «толық негізделген» деген анықтама өткеннен көрі келешекке қатысты болады. Сонымен, субъективті және объективті факторлар ұштасады. Қауіптену, босқындардың анықтамасының ең болмағанда субъективті факторларда шоғырлануын бейнелейді, және олардың қабылданатын, дәл анықтауға кемейтін өткірлігі. Қауіптенуді ұлғайтуға немесе азайтуға болады, бірақ олар орынды болып қалады. Дегенмен анықтаулардан, тәжірибеден және түсіндірмелерден, тәуекел бағасына нақты бағдарланған статусты орнықтыру кезінде субъективті элемент қандай роль атқаратыны тіпті айқын емес. Егер өтінішкердің оның қауіптенуі туралы әңгімесі бірізді және сенімді болса, онда жаңа ресми дәлелдерді талап етудің қажеті болмас. Нақты жағдайда, бұл жерде, субъективті қауіптенуге дәлел емес, адамның өмірінің, көзқарасы мен міндеттерін қоса, субъективті аспектілеріне дәлел керек шығар. Олар адам өмірінің әлеуметтік және саяси жағдайын айқындауға көмектесіп қана қоймай, сонымен қатар, қосарлы сұрақты шешуге көмектеседі: жеке өтінішкерге сенім туралы және шын мәніндегі, орынды қауіптену туралы. Өйткені мәселенің түйіні, «субъективті» қауіптену толық негізделген болып табылуында; өтінішкердің қудалаудың үлкен қауіптенуімен кездескені фактісін орнықтыру үшін фактілер жеткілікті ме.

Істің жағдайын дәлелдеу ауырпалығы өтінішкерге түседі, бірақ адамның қашу кезінде алған нақты уақиғалар мен психикалық жарақаттары, өтінішкер хабарлаған мәліметтердің сәйкес фактілері мен сенімділігін тексеруші және бағалаушы кез-келген адам үшін сәйкес міндеттеме жасайды³⁴. Босқындарға «қорғау» беру — Конвенция мақсаттарының бірі болғандықтан, критериялардың либералдық түсіндірмелері қажет. Қудалау алдындағы қорқыныш үрейдің негізділікті немесе негізділіксіздігі туралы шешім — бұл іс мәніне қарай, егер оны шыққан еліне қайта қайтарса, өтінішкермен келешекте не болуы мүмкін екендігі жайлы гипотеза тұрғызу. Сондықтан дәлелдемелердің дұрыс стандартын қолдану кезінде ерекше абай болуды талап етеді.

Дәлелдеу стандарты туралы талқылаулар болжап білуге негізделген, қорғау жүйесінің кейбір ішкі кемшіліктерін айқындайды. Босқындар статусын орнықтыру — оңай мәселе емес: шешім қабылдаушы тұлғалар, өтінішкердің қандай сенімге ие бола алатынын және оның беталысын бағалауы керек. Көп жағдайда шығу елі туралы ақпарат болмайды немесе жеткіліксіз болады, сондықтан барлық уақытта мүмкіндіксіз мақұлдауды талап ету әзәзілдігі болады. Өтінішкердің көрсетулерінде өзін-өзі ақтаудың артықшылығын байқауға болады, дегенмен оның атынан айтатын өзінен өзге адамның болмауынан, бұл жағдайдың басқаша болуы мүмкінде емес. Толық негізделген қудалаудан қауіптенудің жағдайын дәлелдеу ауырпалығы өтінішкерге түседі, одан өзге, кейбір объективті дәлелдемелерде талап етіледі; дегенмен құжатты мақұлдау көбінесе болмайды немесе барынша жалпылама болады, сондықтан әрбір нақты жағдайларда қорытынды жасауға негіз болып табылмайды.

Шындықтылықты айқындау проблема болып қалады, бірақ болжап білу сипаты мен қорғау мақсаты салдарларды, сонымен қатар, ықтималдықты таразылаудан алшақ сенімділік дәрежесін ескеруге мәжбүр етеді.

Қазір бұл, шынындада, босқын статусы дербес орнықтырылатын көптеген елдерде мойындалды. Мысалы, Adjei v. Minister of Employment and Immigration ісі бойынша Канаданың Федералдық апелляциялық соты «қудалаудан қауіптенудің салмақты негізі» айтылуын, Конвенцияға сәйкес тұлғаның босқын деп мойындалуы туралы өтінішін қолдауда, дәлелдеменің растау айтылымы ретінде мақұлдады; Сот келесі сұрақты қойды: «Егер өтінішкерді еліне қайтарса, қудалаудың орын алуының ықтималдығы барма? Австралияның Жоғарғы Соты «нақты ықтималдық» ұғымын қолданды, бұл 50 % құрайтын ықтималдық деп түсіндіріледі, ал Ұлыбританияның Лордтар Палатасы Fernandez ісін қараған кезде бірінші рет қолданылған тәсілдемені мақұлдады: толық негізделген «қауіптену» туралы талап, тек қана қудалаудың ... ықтималдығының дұрыс дәрежесі көрсетілуі қажеттігін белгілейді».³⁵

Босқындарды құқықтық қорғау туралы халықаралық норманы қолдану үшін мемлекеттермен олардың бекітілулері туралы шарт қажет. Кейбір мемлекеттерде бекіту актісінің өзі, шарттың ұлттық деңгейдегі әрекетін көрсетеді, осыдан заңды статусқа немесе қандайда бір жеңілдікке немесе үндеуге қол жеткізгісі келген босқын, құқықтық норма ретінде соған сілтей алады. Дегенмен мұндай елдерде, әсіресе процедура мәселелерінде, шартты мемлекет ішіндегі құқыққа инкорпорациялау бойынша нақты шаралар талап етуі мүмкін. Басқа мемлекеттерді, оның ішінде жалпы құқықтық көптеген елдерде, босқын статусы ұғымы құқықтық мазмұнға ие болуы үшін, қарау стандартын заң бойынша қорғау үшін және атқарушы биліктің қарауына тәуелді болмауы үшін, міндетті түрде арнайы заң талап етіледі.
2.2 Мемлекеттердің БҰҰ-мен және басқа ұйымдармен босқындар мәселелері бойынша ынтымақтастығы.
Шекараны кесіп өткен адамдармен жұмыс істеу кезіндегі ынтымақтастықтың жалпы принципі, мемлекет – мүшелер БҰҰ-ның Жарғысына сәйкес және жай халықаралық қоғамдастық мүшелері ретінде, өзіне қабылдаған міндеттемелерден шығады.³⁶

1951 ж. БҰҰ Конвенциясына сәйкес (35 бап) шарттасушы Мемлекеттер Біріккен Ұлттар Ұйымының босқындар істері бойынша Жоғарғы комиссарының Басқармасымен немесе Біріккен Ұлттардың оның атқаратын қызметі беріле алатын кез-келген басқа органдарымен ынтымақтасуға міндеттеме алады, атап айтқанда, осы Конвенцияның ережелерінің қолданылуын байқау бойынша міндеттерді орындауға ықпал етеді.

Жоғарғы комиссар Басқармасына немесе Біріккен Ұлттардың оның орынына тұратын кез-келген басқа органдарға, Біріккен Ұлттардың тиісті органдарына баяндаманы көрсету мүмкіндігін беру үшін, шарттасушы Мемлекеттер оларды талап етілетін мәліметтер мен статистикалық деректермен қажетті пішінде қамтамасыздандыруға міндеттеледі, атап айтқанда:

а) босқындар жағдайлары;

b) осы Конвенцияны өмірге енгізу және

с) босқындар туралы күшіндегі заңдарды, өкімдерді және декреттерді.

Осы ереже 1967 жылғы Хаттамада (ІІ бап) қайталанған.

Тәжірибе жүзінде көптеген мемлекеттер, өз елінен әртүрлі себептермен қашуға мәжбүр болған, тұлғалардың кең категориясы үшін, Біріккен Ұлттар Ұйымының өзіне міндеттеме алуын қалайды. Бас Ассамблея, ізгілік ниетте жасалған, УВКБ қызметін қолдады, бірақ ол мұны қорғаудың болмауы вакуум тудыратынына байланысты жасады. Бұл, өз кезегінде, азаматтықтың болмауының құқықтық салдарынан пайда болуы мүмкін, мысалы, адам, негізделген қудалау қауіпінің болуынан немесе табиғи емес себептер азабынан, мысалы зорлаудың әртүрлі себептерімен, өз елінің қорғауын қолдана алмаса немесе қолданғысы келмесе.

Сонымен, халықаралық қорғау үшін бастапқы кезең — бұл мәжбүрлілікпен байланысты, салмақты себептермен әкімшілікпен ұсынылатын ізгілікті қажеттілік. Қудалаудан сақтанушы босқын және зорлаудан сақтанушы босқын — «жасанды опаттар», — тура солай Біріккен Ұлттар Ұйымы тарапынан қамқорлыққа лайықты, дегенмен қазіргі міндеттер мен ынтымақтастық жүйелері тәуелсіз мемлекеттерден ұзақ мерзімді шешімді әзірше талап етпейді.

Бас Ассамб­леяның Қарары УВКБ қызметтік міндеттерін кеңейте алады — оның қосымша органының, бірақ осы кезде тікелей мемлекеттер үшін міндеттемелер туғызбайды. Бас Ассамб­лея мен УВКБ арасындағы өзара қатынас Жарғымен бекітілген, Жарғының айтылымы: Жоғарғы комиссар Бас секретарға бағынбайды, ал «Бас Ассамб­лея жетекшілігімен әрекет етеді», ол «осы органмен берілген немесе Экономикалық немесе Әлеуметтік Кеңеспен оған берілетін жетекшілікке алынатын директиваларға сүйенеді» және «осындай қызметтің басқа түрлерімен айналысады, оның ішінде Бас Ассамб­леямен анықталатын репат­риациямен және орналастырумен». Одан өзге, Жоғарғы комиссар Экономикалық және Әлеуметтік Кеңес арқылы Бас Ассамблеяда жыл сайынғы баяндаманы беруі керек; оның баяндамасы күн тәртібінің жеке тармағы ретінде қарастырылады. Ақырында, Жарғы – әсіресе қиындықтар пайда болған кезде – Жоғарғы комиссарға Кеңес беруші комитеттің қорытындысын сұрауды ұсынады, егер ондай қорытынды жасалған болса.

Мемлекеттердің босқындар қорғауымен айналысатын басты халықаралық мекемелердің жұмысының әртүрлі деңгейінде, қатысулары қажетті. Сондықтан, мұндай ұйымдардың тәжірибесі, УВКБ статусы ретіндеде, босқындар жағдайын жақсартатын жалпы халықаралық құқық нормасы ретіндеде бағалау үшін өте маңызды. УВКБ — мемлекеттер пікірі көрсетілетін форум ғана емес; халықаралық құқықтың субъектісі бола отырып, ол әрекеті норма шығару процесіне ықпал ететін, сәйкес саладағы қатысушы тұлғалардың бірі болып табылады.

Төтенше ізгілікті көмек көрсету бойынша әрекеттерді реттеудегі БҰҰ-ның ролі өте маңызды. 1991 жылы 19 желтоқсанда Бас Ассамблея, БҰҰ төтенше ізгілікті көмек саласындағы реттеуді беріктендіру туралы 46/182 қарарды қабылдады.³⁷ Бұл қарарға, ізгілік көмектің маңызды ізгілік стандарттарын, бейтараптылықты және алалықсыздықты қарастыратын, жетекшілікті принциптер мен ұсыныстар жинағы қосылды, бірақ, одан өзге, «тәуелсіздікті, территориялық тұтастықты және мемлекеттердің ұлттық бірлігін» силау және әрбір мемлекеттің «өзінің территориясында орын алған, табиғи апаттар мен басқада төтенше жағдайлар құрбандарына көмек көрсету үшін» негізгі міндеттемесін мойындауда қосылды. Халқы ізгілік көмекті қажет ететін мемлекет, сәйкес үкімет аралық және үкіметтік емес ұйымдардың жұмыстарына жәрдемдесуіне болады, ал көрші мемлекеттер — зардап шеккен елдермен тығыз ынтымақтасады. Сақтандыру арасындағы байланыста мойындалады.

Халқы ізгілік көмекті қажет ететін мемлекет, сәйкес үкімет аралық және үкіметтік емес ұйымдардың жұмыстарына жәрдемдесуіне болады, ал көрші мемлекеттер — зардап шеккен елдермен тығыз ынтымақтасады.

1969 ж. ОАЕ Конвенциясы мемлекет – мүшелерге осылай ынтымақтасуды ұсынады және өзі 1951 ж. Конвенцияның Африкадағы тиімді регионалдық қосымшасы болып табылатынын жариялайды. Дегенмен УВКБ бұл құжаттардың қатысушысы болып табылмайды, және оның статусын барынша жалпы принциптермен және сәйкес тәжірибелермен, оның босқындар проблемасына кешендік тәсілдемені дайындау және жүзеге асырудағы ресми қатысуын қоса отырып, байланыстыру керек.

Мәжбүрлі орын ауыстыру дағдарыстарын шешуге Біріккен Ұлттар Ұйымының көптеген мекемелері ат салысты. Мысалы, ЮНИ­СЕФ — 1946 ж. құрылған Біріккен Ұлттар Ұйымының Балалар қоры³⁸,— бастапқыда басқыншылық құрбаны болған елдердің балаларына көмек көрсетуге өкілетті болды; қазір ол көмек қажетсінетін, бүкіл дүниежүзінің аналары мен балаларына төтеншеде, ұзақ мерзімдіде көмектер көрсетеді. Көбінесе ЮНИСЕФ босқын-балалармен жұмыс істеуге тура келеді, мысалы, ересектер ерітпеген балаларға немесе таза су мен емдік тамақтармен қамтамасыздандыруда.

МПП қызметкерлері көптеген елдерде жұмыс істейді; оның атынан БҰҰДБ (Біріккен Ұлттар Ұйымының даму бағдарламасы) өкілі-резиденті әрекеттенеді³⁹.

ДДҰ (Дүниежүзілік денсаулық сақтау ұйымы) Жарғысының 2. d) бабы⁴⁰ оны сәйкес техникалық көмек көрсетуге, ал төтенше жағдайларда — сұраныс бойынша немесе үкіметтің келісімімен қажетті көмек көрсетуге уәкілеттейді. ДДҰ дүниежүзінде кеңінен көрсетілген: бағдарламаларды үйлестірушілер немесе ұлттық бағдарламаларды үйлестірушілер барлық елдерде дерлік жұмыс істейді. Сірә, шекаралар арқылы адамдардың көп тасымалдануы аурудың пайда болуына және таралуына әсер етеді, әсіресе адамдардың көп саны жылдам жабдықталған лагерлерде, тазалықсыз жағдайларда қысылып тұрған кезде. Төтенше жағдайлар кезінде ДДҰ кеңес бере алады және мамандарды бағыттайды, сонымен қатар Женевадағы және региондағы қорлардан қажетті дәрі-дәрмектерді жылдам жеткізе алады.

Басқа, босқындар мәселелері бойынша ынтымақтасатын, халықаралық және үкімет аралық ұйымдар ішінен, 1951 ж. құрылған көшу – қону бойынша Халықаралық ұйымды атауға болады. КХҰ-ның мақсаты мен қызметі дүниежүзілік болып табылады және өзіне келесідей міндеттерді алады: жұмыспен қамтамасыздандыру мақсатында жөнге салынған және жоспарлы көшіп-қонуды, жанұя мүшелерін қоса отырып, адамдар ресурсының белгілі бір категориясының орын ауыстыруларын, босқындардың ұйымдасқан түрде қозғалуы, өзі тұратын елді тастап кетуге мәжбүрлі, жер ауыстырушы тұлғалар мен басқада тұлғаларды; көшіп-қону саясатының мәселелері бойынша техникалық көмек пен кеңестік, заңдық, басқару және бағдарлау қызметін көрсетуді, сонымен қатар мүдделі мемлекеттер мен ұйымдар көшіп-қону мәселелерінде ынтымақтастық пен үйлестіруді дамытуда пікірлер мен тәжірибелермен алмастыра алатын, форум ретіндегі жұмысты. КХҰ көшіп-қону мәселелері бойынша ақпараттарды таратуға да ат салысады — жеке дара және УВКБ-мен ынтымақтастықта.

Босқындар мәселелері бойынша ынтымақтастықта ерекше роль атқаратын Қызыл Кресттің халықаралық комитеті болып табылады (ҚКХК)⁴¹. Ол қорғау бойынша УВКБ қызметтерімен көп жағынан салыстырмалы міндеттерді орындайды, дегенмен негізі 1949 жылғы Женева конвенциясы мен Қосымша хаттама болатын жүйе шеңберлерінде. Көрсетілген әрбір құжаттарда, Қызыл Кресттің халықаралық комитеті немесе кез-келген алалықсыз ізгілікті ұйым олардың қарамағындағы тұлғаларды қорғау үшін және оларға көмек көрсету үшін қабылдайтын ізгілікті әрекеттері мойындалады.

ҚКХК ізгілікті міндеті мен ролі төрт Женева конвенциясының әрқайсысының барлық текстімен көрсетіледі — жалпы 3 бапта және қамқорлықтағы адамдар мен қорғау маңызы туралы ережелерде. Конвенцияларда ҚКХК қызметі ғана мойындалып қоймайды: олардың артынан бастама құқығы, «конвенциямен қарастырылмаған, бірақ құрбандарды қорғауға қажетті кез-келген әрекеттердің ізгілікті ынтагерліктерінің» әрекетіне кірісу еркіндігі құқығы мойындалады.

Босқындарды қорғауға (тура немесе жанама) регионалдық ұйымдарда әсер етеді, мысалы, Африка бірлігі Ұйымы⁴², Америкалық мемлекеттер ұйымы (АМҰ)⁴³ және Еуропа Кеңесі⁴⁴. Бұл ұйымдар, атап айтқанда, Африкадағы босқындар проблемасының нақты аспектілерін құрайтын, 1969 ж. ОАЕ Конвенциясы, адам құқығы туралы 1969 ж. Америкалық конвенция, адам құқығы туралы 1950 г⁴⁵. Еуропалық конвенция, босқындар үшін рұқсатнаманы алып тастау туралы 1959 ж. Еуропалық келісім⁴⁶, әлеуметтік қамтамасыздық туралы 1994 ж. Еуропалық келісім⁴⁷, босқындарды қорғау туралы Хаттамалы консулдық қызмет туралы 1967 ж. Еуропалық келісім және босқындар үшін жауапкершілікті беру туралы Еуропалық келісім ⁴⁸ сияқты құжаттарды жасады.

Көшіп-қону және босқындарды қорғау мәселелеріндегі ұйымдастыру аралық және мемлекет аралық ынтымақтастықтың қажеттігі көптеген форумдарда мейлінше жиі мойындалуда, оның ішінде Еуропадағы қауіпсіздік пен ынтымақтастық бойынша Ұйымда (бұрынғы — Мәжіліс). ОБСЕ процедуралары, мүмкін, халықаралық шартқа қабілетті, қатаң нормативті сипатта болмағанымен, ынтымақтастық туралы мәселе әрбір кездесудің көңіл аудартатын мәселесі болып табылады, жәнеде ол барған сайын егжей-тегжейлі қарастырылады. 1986—1987 жж. Венадағы кездесуде СБСЕ қатысушы – мемлекеттері сұрақтар кешенін талқылады, оған кіргендер: кез – келген елді тастап кету, өзінің меншікті елінде, және оған қайта оралу, сонымен қатар босқындардың репатриацияға құқығы.

1990 ж. маусым айында қабылданған адами өлшем бойынша СБСЕ Копенгагендік конференциясының Қорытынды құжатындада, қоныс аудару еркіндігі мен құқықтық қорғаудың тиімді құралына бәрін сидыра алатын құқықты қоса отырып, адамның негізгі құқықтары мақұлданды. Қоныс аударудың үлкен еркіндігінің қажеттілігіне ерекше көңіл бөле отырып, қатысушы – мемлекеттер «кеңеседі және, қай жерде ол тиімді болса, адамдардың өсіп бара жатқан орын ауыстыруы нәтижесінде пайда болуы мүмкін проблемаларды қарастыру кезінде ынтымақтасатынын» жариялады. 1990 ж. қарашада СБСЕ мемлекеттері жаңа Еуропа үшін Па­риж хартиясын қабылдады, оған енгендер: демократиялық институттарды басқару принциптарымен беріктендіру, ұлттық азшылықтардың «бай үлесін» көтермелеу, этникалық алауыздық пен кемсітушіліктің барлық пішініне қарсы күрес және «сонымен қатар діни және идеологиялық уәждер бойынша қудалауға қарсылық»⁴⁹.

Босқындар проблемалары Үкіметтік емес ұйымдардыңда қатысуын тартты. Жүздеген ұлттық және халықаралық ҮЕҰ босқындар мен бассауға іздеуші тұлғаларға көмек көрсетуде және олардың бүкіл дүниежүзі бойынша қорғалуына ат салысады. Олардың арасындағы ең белгілі ҮЕҰ:

- «Шекарасыз дәрігерлер»⁵⁰ ұйымы, шұғыл жасалған лагерлер мен мекендердегі босқындардың денсаулығын қорғау бойынша медициналық көмек пен қызмет көрсетуге мамандандырылатын;

- «Босқындар істері бойынша АҚШ Комитеті», орындарға тұрақты түрде барып тұратын және уайымды шақыратын проблемаларға көңіл бөлінетін, проблемалар мен жағдайлар туралы құжаттарды жариялайтын;

- 1973 ж. құрылған «Босқындар істері және мәжбүрлі эмигранттар бойынша Еуропалық кеңес» — босқындар проблемаларымен және бассауға құқығымен айналысатын, 60-тан аса еуропалық ҮЕҰ ынтымақтасуына арналған форум;

- әртүрлі «босқындар істері бойынша кеңестер» — Нидерландыда, Ұлы­британияда және басқа еуропалық елдерде, олар заңгерлік және басқа кеңестер береді немесе босқындарға және бассауға іздеуші тұлғаларға қатысты ұлттық саясатқа ықпал етуге тырысады; құқық қорғаушы ұйымдар, олардың, босқындар мен қудалаушыларға қатысты, қызметі баяндамаларды беру, байқау және лоббилендіру бойынша олардың мандатының логикалық жалғасы болып табылады.

Қазақстан Республикасындағы қоғамдық қозғалыстың үкіметтік емес секторына келсек, онда атап айту керек, республикада, конституциялық – құқықтық қатынастың арнайы субъектілері ретінде НПО бөлінуінің толық анықталған беталысы құралды. Бұған барлық елде дамып келе жатқан НПО инфрақұрылымы ықпал етеді, оның әлеуметтік маңызы кез – келген мемлекетте, ондағы демократиялық институттардың қаншалықты дамығанына тәуелді, олардың қызметтерінің нәтижелерімен дәлелденген⁵¹.

Босқындар істері бойынша қызмет (мысалы, көшіп-қону мәселелерін регламенттеу тәжірибесі көрсеткендей), әр бағыттағы, салалық өздік ерекшелікті болады. Мысалы, босқындарды қорғау мен «ар тұтқындарын» қорғау бойынша «Халықаралық амнистия» жарғылық қызметі бірін – бірі толықтыратыны айқын, яғни ерлер мен әйелдер, «олардың саясаттық, діни немесе басқа ойлы сенімдерінің немесе олардың этникалық тегі, жынысы, терісінің түсіне немесе тіліне қарай түрмеге қамалған, ұсталған немесе басқа күштік шектеулерге».⁵²