§3. Меншік құқығы мен мемлекеттік басқару құқығы

Жерге меншік құқығының әртүрлі формаларының дамыған орталығы Батыс Еуропа елдері екендігі көпке мәлім. Аталған мемлекеттерде меншік құқығының түрлері жер ресурстарын ұтымды негізде қолданып, экономиканың дамуына жақсы жағдайлар туғызған. Жер қатынастарын құқықпен реттеу саласында үлкен жетістіктерге жеткен мемлекеттердің де нарық экономикасына тез өту процесі мен жылжымайтын мүлік, жер нарығын жасауда табысқа жетуі ешкімді де таң қалдырмайды. Өйткені жер ресурстарын неғұрлым тиімді пайдаланған мемлекеттер дамыған өркениетті мемлекеттер қатарына жатады.

Қазақстан Республикасы өз егемендігі мен тәуелсізідігін алғаннан кейін, нарықтық экономикаға өту процесінде жер реформасын жүргізуді басты мәселе деп таныды. Кеңес Одағы кезінде көптеген одақтық министрліктер мен ведомстволардың алдын ала ойластырмаған жерге байланысты нормативті-құқылық актілер мен өкімдері Қазақстан мемлекетінің жеріне және мемлекеттің мүддесіне нұқсан келтірді. Соның салдарынан жерді пайдалану кезінде салық төлемдерінің болмауы, әртүрлі шаруашылықтардьң сақталмауы сияқты келеңсіз оқиғалар орын алды. Ал экономиканың құлдырауына негізгі себеп болған жағдай, жердің тек кана мемлекеттің меншігінде болуы, шаруалардың жерден аластатылып, нағыз жердің иесі болмауында.

Айтылған жағдайлар мен себептер республикадағы жер қатынастарына өзгерістердің қажеттілігіне және жер реформаларының жүргізілуіне әкеп соқтырады. Сол себепті мемлекетімізде жер қатынастарының жүйесі мен көптеген меншікте жерді пайдалану нысандары қалыптаса бастады³⁷.

Қазақстан Республикасында жер реформасы 1991 жылдың 28 маусымында қабылданған «Қазақ ССР-інің жер реформасы туралы» Заңының негізінде басталды. Бұл заң республикамыздың аграрлық секторына жаңа шаруашылықтардың түрлерін және шаруашылықты жүргізудің жаңа тәсілдерін алып келді. Мемлекеттік ауылшаруашылық кәсіпорындарын жекешелендіру және азаматтарға жер телімдерін бөліп беру мақсатында Қазақстан Республикасының Президенті 1994 жылдың 24 қаңтарында «Жер қатынастарын реттеудің кейбір мәселелері» және 1994 жылдың 5 сәуірінде «Жер қатынастарын одан әрі жетілдіру» туралы жарлықтар қабылдады. Президенттің бірінші жарлығы заңды және жеке тұлғаларға жер телімдерін 5 жылға дейін (қысқа мерзімді) және 99 жылға дейін (ұзақ мерзімге) жалға беруді көздеді. Президенттің екінші жарлығы жеке азаматтар мен мемлекеттік ауылшаруашылық кәсіпорындарынан басқа заңды тұлғаларға жер телімдерін пайдалану құқығын сатуға, жалға беруге және кепілдікке беруге рұқсат берді. Бірақ жер тек қана мемлекет меншігінде қала берді. Президентіміздің бұл жарлықтары жаңа жер қатынастарының калыптасуына және нарық экономикасына өту процесін жеделдетуге үлкен септігін тигізді.

Елімізде жер реформасы формасының тереңдеуі мен жер қатынастарының түбегейлі өзгеріске ұшырауы 1995 жылдың 30 тамызында бүкіл халықтық референдумда қабылданған Қазақстан Республикасының, Конституциясымен тығыз байланысты. Онда жерге меншіктің жеке және мемлекеттік түрлері бірінші рет көрсетілді. Конституцияның 6-бабына сәйкес, «жер, оның қойнауы, су, өсімдіктер мен жануарлар дүниесі, басқа да табиғи ресурстар мемлекеттің меншігінде болып табылады. Жер сонымен бірге заңда көрсетілген негіздерде, жағдайларда және шектерде жеке меншікте болуы мүмкін».

Қазақстан Республикасы Президентінің 1995 жылдың 22 желтоқсанында қабылдаған «Жер туралы» заң құші бар жарлығы көп укладты экономикамыздың құқықтық негізін құрудың жалғасы болып табылады. Бұл жарлық жер қатынастарын реттеуде заңдылықтардың құшеюіне, жылжымайтын мүлік нарығының пайда болуы мен дамуына, азаматтар мен заңды тұлғалардың жер құқықтарын сақтауға, әртүрлі шаруашылықтардың дамуына және соларға бірдей жағдай жасауға бағытталған.

1995 жылы ауылшаруашылығында жасалған жұмыстардың қорытындысы туралы республикалық жиналыста Қазақстан Республикасының Президенті Н.Ә.Назарбаев былай деді: «Қазақстандықтарды толғандыратын негізгі мәселе – жер мәселесі. Өйткені халықтың тағдыры мен дәстүрі, келешек ұрпақ алдындағы жауапкершілігі жермен тығыз байланысты. Республикамызда жерге жеке меншікті енгізу шектері заңдастырылды. Бұл өзгерістерді біз асықпай, ішкі жағдайларға байланыстыра жүргіземіз». Елбасының айтқан сөздері мемлекетіміздің келешекке бағытталған бағдарламасына сәйкес келеді. Қазіргі уақытта жаңа Конституциямызға сәйкес тек мемлекет қана емес, сонымен бірге Қазақстан Республикасының азаматтары мен мемлекеттік емес заңды тұлғалар заң бойынша жерді иеленуге, пайдалануға және билік етуге құқығы бар. «Жер туралы» жарлықтың 30-бабына сәйкес, жерге мемлекеттік және жеке меншік мемлекет тарапынан қолдау тауып, қорғалады. Жеке меншікке берілген жер телімдерінен басқа барлық жерлер мемлекет меншігінде болып табылады. Мемлекет жерге меншік құқығының субъектісі, аумақтық үстемдік құқығының иесі. Аумақтық үстемдік құқығы Қазақстан Республикасынын барлық аумағында жүргізіледі. Ягни Қазақстан Республикасының территориялық кеңістігінде жүргізілетін саяси билігінің таратылуы жердің меншік нысандарына тәуелсіз. Ал жердің меншік құқығының объектілері меншік нысандарына тәуелді болады.

ҚР Президентінің Жарлығы жерге мемлекеттік меншік құқығын іс жүзіне асыру механизмін де ашып көрсеткен. Мысалға алатын болсақ, жарлықтың 32-бабына сәйкес:

-мемлекет меншігіндегі жер телімдері жеке меншікке сатылуы немесе өтеусіз берілуі мүмкін;

-тұрақты немесе уақытша пайдалануға берілуі мүмкін;

-заңда көрсетілген басқа да максаттарда пайдалануы мүмкін.

Қазакстан Республикасында аграрлық секторда жүргізіліп жатқан реформаларға байланысты жеке заңды тұлғаларға 70 млн га жуық ауыл шаруашылығы дақылдарын егуге арналған жерлер мен 20 млн га жуық мал жайылымы үшін жерлер жеке меншікке берілу көзделіп отыр. Бірақ бұл жерлердің құқықтық режимі, топырақ құнарлылығы мен құрамы әртүрлі. Осы жерлердің 20 млн га жуығы су және жел эрозияларына ұшырағандықтан, тұзданып кеткендіктен және шаруашылық айналымынан шыққандықтан, оны қайта қалпына келтіру үшін көптеген құрделі қаржы жұмсауды қажет етеді.

Қазакстан Республикасындағы жерлерді пайдалану – мақсатына байланысты 7 категорияға бөлінеді. Бұл категориялардағы жерлердің құқықтық режимдері де әртүрлі. Осы жерлер Қазақстанның жалпы жер қорын құрайды. Конституциямызға сәйкес республикамызда жерге мемлекеттік және шектеулі жеке меншік бар. Қазіргі таңда бұл жер мәселесінің тиімді шешімі. Жер реформасын тек жер ресурстарын жеке және заңды тұлғаларға бөліп беру деп түсіну дұрыс емес. Жер реформасы – құқықтық, экономикалық және әлеуметтік мәселелерді қамтитын құрделі де кешенді бағдарлама. Сонымен қатар шаруашылық жүйесінің қызметін қамтамасыз етумен бірге оның негізін қалайды. Сондықтан шет мемлекеттерде жер реформасы фермерлерге жерді жеке меншікке бере отырып, оларды меншік иесі ретінде қорғайды.

Өркениетті Батыс Еуропа мемлекеттерінің Конституцияларында да шектеулі жерге жеке меншік құқығы көрсетілген. Бұл мемлекеттерде заңдылық актілер жерді – мемлекеттік реттеу теориясына негізделген, ал жеке меншік әлеуметтік принцип ретінде көрсетіледі. Мысалға алатын болса, 1978 жылы қабылданған Испания Конституциясында меншік заң бойынша әлеуметтік функциялармен шектеледі. Германияның Конституциясы бойынша жерді иеленушілер мен жердің меншік иелері бөлек көрсетілғен. Иелену өзге түлғаларға беріледі және мұраға қалдырылады. Германияның Азаматтық кодексі бойынша мүлік иесі өзінің мүлкімен заңда көрсетілген шектерде және өзге үшінші тұлғаларға зиян тигізбеген жағдайларда ғана әрекет жасай алады. Германияның негізгі заңы бойынша жеке меншік иелері қоғамдық мүдделерге зиян келтірмеуге міндетті. Орыстың ұлы ғалымы ҚА.Тимирязев былай деген екен: «Жерді иелену тек қана азаматтардың жеке құқығы ғана емес, сонымен бірге келешек ұрпақ алдындағы міндеті мен үлкен жауапкершілігі». Не деген керемет те, мағыналы сөздер. Ия, біз жерді иеленіп, пайдаланғанда келешек ұрпақты ұмытпауымыз керек, олар да осы жерде өсіп-өнуі керек.

Италияның Конституциясы жеке меншік иелеріне біраз міндеттер жүктейді. Жеке меншік иесі шектен шығып кетпеуі кереқ

Францияның заңдары бойынша жердің жеке меншік иесі өзінің жерін кез келген азаматқа сата алмайды, тек қана фермерлер мен жалгерлерге ғана сата алады. Егер де сатып алушылар жердің бағасын өте қымбат деп тапса, онда олар бағаны төмендетсін деп сотқа жүгінуіне болады.

Америка Құрама Штаттарының заңдары жер меншігінің мемлекеттік ретеу теориясына негізделіп даму үстінде. Егер де жердің меншік иесі заңды бұзатын болса, онда мемлекет бұл құқықтан айырады³⁸.

Канада заңдылықтары бойынша фермерлерге жерді сату кезінде шек қойылған. Жерді сатып алған азамат жердің шексіз иегері бола алмайды. Ол өзінің құрылыс жоспарын іс жүзінде асыру үшін жергілікті муниципалитетке келісуі тиіс. Өйткені жергілікті әкімшіліктер кейбір құрылыстарға тыйым салуы мүмкін. Сонымен бірге Канаданың заңдары бойынша жерді шетел азаматтарына сатуға шектеулер бар.

Қарап отырсаңыз, барлық шетел мемлекеттерінде шектеулі жерге жеке меншік құқығы сақталынған. Өйткені өмірде абсолюттік жер меншігі жоқ. Барлық жердің меншік иелері өздерінің құқықтары мен міндеттерін заңда көрсетілген негіздерде, жағдайларда және шектерде жүзеге асырады.

Жер қатынастарын реттеуде мемлекеттің алатын ролі зор. Өйткені жер –табиғи байлық, тәңірдің бізге берген сыйы, адам өмірі мен қызметінің негізі. Жер азаматтың қолымен жасалынбайды, ол тауар емес. Адамның қолымен жасалынған тауарды сатуға, сыйлауға, тіпті керек десеңіз бұзып, құртып жіберуге болады. Ал табиғи объекті жерді аялауымыз кереқ Оны тиімді пайдаланып, қорғауымыз қажет.

Барлық өркениетті дамыған мемлекеттерде жерді шектеулі жеке меншікке беру арқылы, жерді үнемді және тиімді пайдалану арқылы мемлекеттік қайшылықтарды болдырмауға тырысады. Фермерлерге бостандық бере отырып, жерді табиғи объекті ретінде келешек ұрпаққа жеткізуді көздейді. Сондықтан да жер құқыққа сүйенеді. Құқықтық реттеу арқылы азаматтардың жерге жеке меншік құқығын сақтайды, әлеуметтік адалдық пен теңдікке қол жеткізеді, мемлекеттің экономикасын дамытады. Халықтың әл-ауқаты да осыған байланысты.

Жеке меншіктің классикалық түсінігі жерге байланысты бола алмайды. Өйткені – жер адамның қолынан жасалатын тауар емес, сондықтан да оның режимі өзгеше болады.

Құқық теориясында құқықтық қатынастардың объектісі ретінде әртүрлі материалды және рухани құралдар мен игіліктер болады. Бұл қоғамдық қатынастар жеке қоғамдық мүдделерді қанағаттандыру үшін кереқ Міне сондықтан да қоғамдық қатынастар құқық ықпалының объектісі болып табылады. Жер ресурстарының ерекшеліктері сонда – олар тек мемлекет меншігінің объектісі ғана емес, сонымен бірге жеке меншік құқығы мен пайдалану құқығының объектісі болып табылады. Жерге жеке меншік құқығының объектісін дұрыс түсіну үшін заңның қағидаларын түсіну кереқ

Қазақстан Республикасы Президентінің «Жер туралы» жарлығына сәйкес «азаматтардың жеке меншігінде өзіндік қосалқы шаруашылығын, бақ өсіру және саяжай құрылысын жүргізу үшін берілген жер телімдері бола алады». Азаматтар мен мемлекеттік емес заңды тұлғалардың жеке меншігінде өзінің мақсатына сәйкес үйлер мен ғимараттарды қамтуға арналған жерлерді қоса алғанда, құрылыс салуға берілген (берілетін) немесе өндірістік және өндірістік емес, оның ішінде тұрғын үй-жайлар, үйлер, ғимараттар және олардың кешендері салынған жер телімдері бола алады. Жерге жеке меншік мемлекеттік емес заңды тұлғалардың меншігі ретінде бола алады. Мынадай жер телімдері жеке меншікке берілмейді:

1. Ауыл шаруашылығына арналған жерлер (жеке меншікке берілген жерлерден басқа).

2. Қорғаныс жерлері.

3. Ерекше қорғалатын табиғи аумақтар жерлері.

4. Орман және су қорларының жалпы пайдаланатын жерлері.

5. Елді мекен жерлеріндегі жерлер.

Яғни Қазақстан Республикасының «Жер туралы» заңы бойынша жеек меншік құқығының объектісі болып белгілі бір жер телімдері болып табылады. Жеке меншіктегі жер телімдері жылжымайтын мүлік болып табылады. Жерге жеке меншік құқығының объектісі заңда көрсетілген негіздерде белгілі бір субъектілердің иеленетін, пайдаланатын және билік ететін жер телімдері.

Қазақстан Республикасы Үкіметінің 1996 жылғы 8 сәуірде № 401 қаулысы бойынша Азаматтар мен заңды тұлғаларға берілетін жер телімдерінің нормалары бекітілген. Жер телімдері әрбір отбасы меншігіне мынадай мөлшерде тегін беріледі:

а) ауылды жерлерде қосалқы шаруашылығын жүргізу үшін – 0,25 га суарылмайтын жерлерден және 0,15 га суарылатын жерлерден;

ә) үй құрылысы және тұрғын жайлар үшін – 0,1 га;

б) бау-бақша мен саяжай құрылысына – 0,12 га.

Тегін берілетін жер мөлшерінен артық қосымша жер телімдері арқылы беріледі.

«Жер туралы» жарлыққа сәйкес жер телімдерінің меншік иесі, мемлекеттік органдардың қандай да болсын рұқсатынсыз өз қалауы бойынша жер телімін иемдену, пайдалану және билік ету құқығын жүзеге асырады. Атап айтатын болсақ, меншік иесі, өзінің жер телімдерімен заң актілерінде тыйм салынбаған кез келген мәмлелерді жасауға, атап айтканда, жер телімін уағдаластық, баға бойынша сатуға, шаруашылық серіктестігінің жарғылық корына жарна ретінде өткізуге, кепілдікке беруге, сыйлауға және мұра етіп қалдыруға құқылы.

Жер теліміне меншік құқығы басқа адамға мәмле жасалған сәттегі барлық ауыртпалықтарымен қоса беріледі.

Жер телімінің меншік иесі жер телімін уақытша пайдалану туралы шарттық негізінде жер телімін уақытша пайдалануға беруге құкылы. Жер учаскесін уақытша пайдалану шарты жалға беру, жалдау шарты (жалға алушымен) немесе өтеусіз пайдалану туралы (өтеусіз пайдаланушымен) нысанада жасалады.

Қазақстан Республикасы Үкіметінің 1991 жылғы 26 маусымдағы № 760 қаулысымен «Жер телімдерін жеке меншік құқығына және жер пайдалану құқығына беру тәртібі ережелері» бекітіледі. Қаулыға сәйкес жер телімдеріне жеке меншік құқығы тегін және ақылы беріледі. Жер телiмi мемлекеттік кәсіпорындар мен мемлекеттік емес заңды тұлғаларға, ауыл шаруашылығы өндірісі, шаруа қожалығы азаматтарға тұрғын үй құрылысы өзіндік қосалқы шаруашылық, ұжымдық және өзіндік бау-бақша, саяжай құрылысын жүргізу үшін тегін беріледі.

Жеке меншікке сатылатын жер телімдерінің сатылатын бағасы Қазақстан Республикасы Үкіметінің 1996 жылғы 8 мамырда қабылданған № 576 «Мемлекеттік жер пайдалану және жеке меншікке сатудың құнын белгілеу» қаулысына сәйкес жүргізіледі. Жерге жеке меншік құқығы жергілікті атқарушы органдардың шешімі бойынша пайда болады. Жергілікті атқарушы орган заңда көрсетілген құзыреті бойынша жер телімдерін конкурс және аукцион арқылы жер телімдерін жеке меншікке беруі мүмкін. Шетел азаматтары мен мемлекеттік емес заңды тұлғаларға жер телімдері құрылыс салып немесе өндірістік және өндірістік емес ғимараттар салуға, оның ішінде тұрғын үй жайлар және үйлер мен ғимараттарды қамтуға арналған жерлер меншікке берілуі мүмкін, ал қалған мақсаттар үшін жер тек қана уақытша пайдалануға беріледі.

Мемлекет меншігіндегі жер телімдерін жеке меншікке беру мынадай тәртіппен жүзеге асырылады:

а) жер теліміне меншік құқығын беру туралы ұсыныс жасау;

ә) жерге орналастырудың жобасын талқылау және бекіту;

б) жергілікті жер шекарасын анықтау;

в) жерге құқық беретін құжаттарды жасау және беру;

г) жерге құқықты мемлекеттік тіркеуден өткізу.

«Жер туралы» заң бойынша жер телiмi мемлекеттік қажеттілік үшін алынуы (сатып алынуы) мүмкін.

Жер телімдерін алудың (сатып алудың) шарттары мен тәртібі Қазақстан Республикасы Үкіметінің 1996 жылғы 8 сәуірдегі № 403 қаулысымен бекітілген. «Жер телiмiн мемлекеттік қажеттілік үшін алу және сатып алу тәртібі туралы» Ережесіне сәйкес жүргізіледі.

Қалалардың басқа да мекендердің бас жоспарлары, аумақты аймақтарда бөлу схемасы және белгіленген тәртіп бойынша бекітілген қала құрылысының немесе жерге орналастырудың өзге де құжаттамасы мемлекеттік қажеттілік үшін жер телімдерін алуға (сатып алуға) негіз болып табылады.

Мемлекеттік кажеттілік үшін меншік иелерінен және мемлекеттік емес жер пайдаланушыдан жер телімдерін aлy азаматтық заңдарға сәйкес сатып алу тәртібі бойынша жүзеге асырылады.

Сатып алу туралы шешімді құзыретті атқарушы орган қабылдайды және жылжымайтын мүлікті мемлекеттік тіркеу үшін белгіленген тәртіп бойынша тіркеуге жатады.

Жер телiмiн меншік иесіне немесе мемлекеттік емес жер пайдаланушы сатып алу туралы шешім қабылдаған орган жер телiмi сатып алынардан кемінде бір жыл бұрын жазбаша түрде хабардар етуте тиіс. Меншік иесі өткеннен кейін жер телiмiн сатып алуға меншік иесінің немесе жер пайдаланушының келісімімен ғана жол беріледі.

Мемлекеттік қажеттілік үшін сатып алынатын жер телiмi үшін ақылы төлеу (сатып алу бағасы), оның мерзімі және басқа да шарттары меншік иесінің немесе жер пайдаланушьның келісуімен белгіленеді.

Сатып алу бағасын белгілеу кезінде оған жер телiмiнің немесе оны иелену құқықтарының және ондағы жылжымайтын мүліктің нарықтық құны, сондай-ақ үшінші тұлғалар алдындағы өз міндеттемелерін мерзімінен бұрын тоқтауына байланысты меншік иесіне немесе жер пайдаланушыға келтірілген барлық шығындар енгізіледі.

Меншік иесімен немесе жер пайдаланушымен келісе отырып, мемлекеттік қажеттілік үшін сатып алынатын жер телiмiнің орнына оларға осы жер телiмiнің және осы сатып алу құқықтарының құнын есептей отырып басқа жер телiмi берілуі мүмкін.

Кепілдіктің мәні жеке меншік құқығы бойынша кепілдік берушіге тиесілі жер телiмi және жер пайдалану құқығы болуы мүмкін.

Жер телiмiн немесе пайдалану құқығын кепілдікке беру шарты жылжымайтын мүлікпен жасалатын мәмлелерді тіркеу үшін белгіленген тәртіппен мемлекеттік тіркеуге жатады.

Жерге жеке меншік құқығы әр уакытта шектеулі болады. Жер қатынастарын құқықпен реттеу кезінде, жердің табиғи объектісі екендігін ескеруіміз кереқ Жерді тиімді пайдалану мен қорғау арқылы мемлекетіміздің экономикасын көтеруге ықпал ете аламыз. Жердің меншік құқығының әртүрлі болуының негізгі мақсаты жерді ұтымды пайдалану мен қорғау, топырақ құнарлығын қалпына келтіру табиғи ортаны сақтау мен жақсарту, шаруашылық жүргізудің барлық нысандарының тең құқығын қорғау, жылжымайтын мүлік нарығын жасау мен дамыту, жер қатынастары саласында заңдылықты нығайту мақсатында жер қатынастарын реттеу болып табылды.

Сонымен қатар нарықтық қатынастарға көшуге байланысты табиғи ресурстардың мемлекеттік меншікте болуы мен оны мемлекет тарапынан басқару мәселесі ерекше маңызды болып отыр.

Мемлекеттік меншікке қарағанда, жеке меншікті басқарудың тәртібі өзгеше болады. Жеке меншік нысандарын басқарудың айрықша түрлері мен құралдарын қажет етеді.

Қазақстан Республикасының Конституциясындағы 6-бап жер асты байлығы, су, орман және жануарлар әлеміне қатысты меншік мәселесін анықтап шешіп берді. Олардың барлығы да мемлекеттік меншік болып табылады. Ауыл шаруашылығындағы жерлерді қоспағанда, жердің кейбір санаттары заңда көрсетілген жағдайларда жеке меншікке өтуі мүмкін. Бірақ соңғы кезде ауыл шаруашылығы жерлерін жеке меншікке беру туралы да жиі айтылып жүр.

Жерді жеке меншікке беруді жақтайтындардың ойынша, мемлекеттің жерге иелік ету нәтижесінде ауыл шаруашылығында қалыптасқан ауыр жағдайды осы жолмен түзеуге болар еді, ал бұған қарсылар, мұның қоғам үшін келеңсіз салдарын: шаруалардың кедейленіп жалшыға айналуын, жердің алып-сатарлық саудаға түсуін т.б. алға тартады.

ТМД-да және басқа да елдерде жүргізілген аграрлық реформалардың тәжірибесі мен олардың құкықтық негіздерін зерттеу мынадай тұжырым жасауға мүмкіндік береді: таза мемлекеттік меншікке негізделген жер қатынастарын өзгертудің мәнісі – жер меншігінің әртүрлі формасына негізделетін, тең құқықты қатынастарға өту; жерде әртүрлі шаруашылық түрлерін дамыту; көп салалы экономиканы қалыптастыру; еңбекші шаруаларды жермен қамтамасыз ету.

Мұндай реформалардың құқықтық мазмұнына келер болсақ, олар шаруаға жерге иелік ету, пайдалану және өз еркімен билік жүргізу құқықтарын береді, яғни жердің, жеке меншік институтын енгізеді. Колхоздар мен совхоздар, басқа да мемлекеттік ауыл шаруашылық кәсіпорындар, акционерлік немесе басқа қоғам түрлеріне өту арқылы жекешелендіріледі. Ауыл шаруашылығымен айналысам деген азаматтар жерді жеке меншікке алады. Сонымен жерге мемлекеттің монополиясы жойылып, ол жеке азаматтардың немесе кәсіпорындағы еңбек ұжымдарының жеке меншігіне айналады.

Социалистік жүйе құйреген соң, бұрынғы социалистік мемлекеттерде аграрлық реформалар басталды. Бірақ олардың іске ауының өзіндік жолдары бар: Албанияда ауылшаруашылық кооперативтер құрылды, бірақ совхоздар сақталды; Болгарияда 1991 жылы «Жер туралы Заңның» шығуына байланысты, жер шаруаларға қайтарыла бастады. Бұл процесс әлі де жүріп жатыр. Осыған байланысты КЕЖШ (кооперативтік еңбек жер шаруашылықтары) 1991 жылға дейін болды. Олардың кооперацияның басқа да түрлерінде болғанын айтып кету қажет (1995–1996 жж.). Румынияның көптеген тұрғындары ауылға көшіп, жер алып, жеке шарушылық немесе туыстыққа негізделген ассоциация құруы байқалады. Польшада ұжымдық жер меншігімен қатар, бұрыннан келе жатқан жекеше жер меншігі болған. Сондықтан ұжымдық шаруашылықтар негізгі өнім өндіруші болмаған, ал олардың жаңа жағдайға бейімделгендері жеке шаруашылыктармен қатар өмір сүріп келеді; Вьетнамда бірте-бірте көп салалы шаруашылыктар дамуда. Шаруаларға үш акр жер 50 жылға арендаға беріледі. Өнімнің үштен бірі мемлекетке тиісті болады; Қытайда 1990 жылдан бастап шаруаларға жерді меншікке алуға рұқсат етілген. Халық саны өте көп болып, бос жер жетпеген соң жер оларға 1/15 га беріледі. Бірақ, жердің құнарлылығы мен ауа райы жылына үш рет өнім алуға мүмкіндік береді; бұрынғы кеңестік республикалар Латвия, Литва және Эстонияда жер бұрынғы иелеріне қайтарылды, колхоздар қалған жоқ; Украинада колхоз бен совхоздар сақталып отыр, бірақ олар бірте-бірте кооперативті негізде өзгеру үстінде. Жеке шаруашылықтар да бар.

Жерге жеке меншік институтын енгізудің қажеггілігін негіздей келе, профессор И.А.Иконицкая былай деп жазады: «Жерге жеке меншік құқығы, жердің бір бөлігін сату мүмкіндігі және содан түскен капиталды өз еркімен пайдалану көлемі мен жабдықталуы ең тиімді өміршең шаруа қожалықтарын жасауға мүмкіндік береді. Неге шаруа өз жерінің бір бөлігін сатып, одан түскен ақшасын өндірісін жетілдіруге жұмсай алмайды? Немесе шаруаға артық жер ұстап, оған салық төлеу қажет пе?»³⁹. Шаруа қожалыктарының барлық мүліктері үшін бірдей құқықтық тәртіпті қалыптастыру да, профессор И.А.Иконицкаяның пікірінше жерге жеке меншікті енгізуді қажет етеді. Жеке меншіктегі жер телімдері азаматтық айналымға түседі яғни оларды кепілдікке, жалға т.б. жұмсауға болар еді.

Әрине жер тек қана мемлекеттің меншігінде болған соң жер рыногы шектеулі сипатта болары сөзсіз, өйткені бәріне рұқсат беретін мемлекет (мысалы, азаматтарға құрылыстар сатылғанда, құрылысты иелену құқығымен бірге жер құқығы да болады).

Жеке меншіктегі жердің қажетті нышаны – жер рыногы. Рыноксыз (билік ету құқығының іске асуы) жеке меншік ұғымы жоқ. Бұл жағдайда иелену құқығы мен жерді пайдалану құқығы ғана қалады, яғни ол бұрын ол мемлекеттік меншік деп аталған. Мемлекеттік меншіктің құқығы да мемлекеттік болады, заң түрінде жерді жұмсай алатын құқығы бар мемлекеттік ұйымдар сайланады (жер сату немесе жеке меншікке беру т.с.с.), жерді иелену құқығы бар субъектілер ретінде танылатын адамдар (азаматтар мен заңды тұлғалар), жерді пайдалану мақсаттары т.б. белгіленеді. Сонымен егер Қазақстанның «Жер туралы Заңы» бойынша республика азаматтарына жеке қосалқы, шаруашылықтарын жүргізуге, жеке тұрғын үй салуға, бау-бақша өсіру мен саяжайлыққа бұрын алынған немесе жаңадан берілген жерлерді жеке меншікке беруте болса, онда сол жерді жұмсау құқықтық қабілеті белгілі бір мақсатта заңмен бөлінген жерді иеленген азаматтардың белгілі бір категорияларына ғана берілгені. Осымен жер қолдану құқығының әрекеттік саласы – жер меншігі құқығының жүзеге асу саласымен шектеледі.

Егер жер меншігі құқығының әрекеттік саласының кеңею болашағын қарастырсақ, ол жер меншігі құқығының субъектілерге (барлық азаматтар, сондай-ақ фермерлер, кәсіпкерлер және заңды тұлғалар) және объектілерге (барлық жерлер, заңда көрсетілген жеке меншікке беруге болмайтын жерлерден басқа) қатысты дамуымен байланысты болады. Бұдан басқа, жоғарыда аталғандай, билік ету құқығы жер иелерінде, пайдаланушыларда, жалға алушыларда болады.

Жалпы жерге жеке меншік туралы кең ауқымды мынадай ұғым бар: «Жер (ормандар және сулармен бірге) – бұл тек қана қазіргі емес, болашақ ұрпақтардың меншігі. Дұрыс қатынас жасаса, ол үнемі жақсарады және адам баласына әрқашанда қызмет етуге мүмкіндігі бар»⁴⁰. «Топырақ (жер) – жердің үстіңгі қабаты ретінде өндірілмейді⁴¹.

«Жер туралы» Жарлықтың 5-ші бабында « Қазақстан Республикасының Конституциясына сәйкес жер мемлекет меншігінде болады. Осы Жарлықпен немесе оған қайшы келмейтін өзге де заң актілерімен белгіленген негіздерде, шарттар мен шектерде жер сол сияқты жеке меншікте болуы мүмкін» – делінген. Осы баптағы норманың өзі жоғарыда айтылған ауыл шаруашылығына арналған жерлерді келешекте пайдалану құқығының орнына жеке меншік құқығын енгізуге жол ашады. Себебі «негіздер, шарттар мен шектер» жаппай жеке меншікке тежеуіш бола алмайды. Өйткені «Шектерге сәйкес негіздер мен шарттар» тууы мүмкін немесе «қойылатын шектерге шарттар негізделуі мүмкін». Осылайша жеке меншікке берілетін немесе мемлекет тарапынан жеке меншікке сатылатын жерлердің көлемі ұлғайтылып отыруы ғажап емес. Себебі бұл – өмір талабы мемлекеттегі адамдардың өніп-өсуі, ұлғаюы жаңа жерлерді қоныстануды талап етеді»⁴². Сонымен жер меншігі құқығының құрылымы мен жер меншігі қатынастарын реттеуді анықтай отырып, мемлекет нарықтық жер қатынастарының әрекеттік саласын да анықтайды. Біздіңше, болашақта жеке меншікке ауыл шаруашылық жерлері де беріледі, бірақ бұл мәселеде сақтық қажет. Бұл жерлер тек Қазақстан азаматтарына ғана, олардың ішінде ауыл шаруашылығымен айналысатындарға ғана берілуі тиіс. Жер ресурстарын алып-сату әрекеттерін мүлдем болдырмау қажет.

Меншік дегеніміз – материалдық құндылықтар жөніндегі адамдар арасында болатын қоғамдық қатынастар. Негізінен меншік ұғымы құндылықтың біреудің иелігінде болуын білдірмейді, ол қоғамдық қатынастардың көрінісі. Сондықтан да табиғи байлықтың мемлекеттік меншігін мемлекет пен кәсіпорынның, мекеме мен азаматтардың арасындағы табиғат объектісін иемдену, пайдалану және жұмсауда пайда болатын қоғамдық қатынастар деп сипаттауға болады. Басқаша айтсақ, жалпы түрінде табиғи байлық меншігі – табиғи ресурстарға қатысты елімізде қалыптасатын барлық қоғамдық қатынастардың жүйесі. Табиғатты тиімді пайдалану мәселесінің шешілуі де осындай қатынастардың Заңда дұрыс реттелуіне байланысты болады.

Меншік құқығының экологиялық механизмі – табиғатты корғау және пайдалану саласында есеп жүргізу, жоспарлау, мәлімет беруден бастап, табиғи ресурстарды тікелей шаруашылық пайдалануға дейін барлық қатынастарға өз әсерін тигізеді. Мемлекет жерді, жер қойнауларын, орман мен суларды нақты кәсіпорындар мен ұйымдарға берсе де, табиғат объектілерін қорғауға араласып отырады. Меншік иесі ретінде мемлекет табиғи ресурстардың пайдалануы мен олардың жағдайын, қоршаған ортаны, табиғатты қорғау туралы Заң талаптарының орындалуын бақылауды тоқтатпайды. Сондықтан табиғи нысандардың жағдайы мен оны пайдаланушылардың шаруашылық қызметі туралы көрсеткіштері меншіктің экологиялық қызметінің, жүзеге асуына байланысты болады.

Иелену, пайдалану және билік ету құқықтары жерге, басқа да ресурстарға мемлекеттің жерді иемдену құқығының мазмұнын толық ашып бере алмайды деген пікір бар. Осығaн байланысты « Меншік құқығына тағы бір құқық өкілеттігі кіреді, ол – басқару құқығы»⁴³. Мәселенің мазмұны туралы әртурлі көзқарастар, болғанымен, біраз авторлар жерді және т.б. табиғи байлықтарды дербес меншік құқық өкілеттігі ретінде басқарудың мәнісі, ең алдымен, табиғи нысандардың шаруашылық мақсатын белгілеу және оларды тиімді пайдалану тәртібін анықтау болып табылады деген пікірді айтады. Олардың ойынша, басқару өкілеттігін жасаудан бас тартқан жағдайда, мемлекеттің жерді есепке алу, жерді бөліп беру, жерді пайдалануды тексеру т.б. қызметтерін мемлекеттік жер-иелену құқығынан алып тастау қажет немесе оларды жерге иелік ету өкілеттілігінің, мазмұнына жатқызу керек болады⁴⁴. Демек бұл құқықта заңдық табиғаты бөлек әрекеттер бірігеді. Мәселенің осылай қарастырылуымен келісу қиын. Соңғы жылдарда жүйелілік тұрғысынан жүргізілген зерттеулер көрсеткендей, иемденуді пайдалануды және билік етуді бөліп алып талдау дұрыс нәтиже бермейді. Өйткені мемлекеттік меншік құқығын жеке бір құқық өкілеттікке жатқызуға болмайды, ол мемлекеттің барлық субъективті құқықтарының табиғи бірлігі болып табылады. Мұндай құқық өкілеттіктерінің кез келгенінде өзі реттеп тұрган меншіктік қатынастардың ерекшеліктеріне негізделген өзіндік ерекшеліктері мен сипаттары болады. Олар меншік иесінің басқа да құқық, өкілеттіктерімен өзара байланыстылық пен негізділікте болады. Бұл үштікке қарсы болатындар, негізінен, меншік иесінің құқық өкілеттігін жеке қарастыруды ұсынып. олардың бірлігі мен реттелуіне аса мән бермейді. Бірақ меншік иесінің иемдену, пайдалану және билік ету құқық өкілеттіктерінің қырлары – жерге, жер қойнауына, суға, фаунаға деген меншіктік қатынастарының өзгермелігіне байланысты өзгеріп отырады. Сондықтан мемлекеттік меншік құқығы мәселесінің мазмұны – мемлекеттің құқық өкілеттіктерін топтастыру мен жіктеуі ғана емес, сонымен бірге олардың өзара байланысына да қатысты болады.

Иелену, пайдалану және билік етудің арасы нақты белгіленбегендіктен, иемдену мен пайдалануды, пайдалану мен билік етуді ажырату оңайға түспейді.

Бұл құқық өкілеттіктерінің бір-бірімен тығыз байланысуы соншалықты, оның біреуінің болмауы немесе жүзеге аспауы меншік құқығын жоққа шығарады. Сондықтан өз еркімен құқық өкілеттігін орнатуды жақтаушылардың иелік ету, пайдалану және билік етудің арасында анық шекара белгілеудің арқасында нақтылы субъективті құқықтардың мазмұнын анықтауға болады деген әрекеті негізсіз. Сондай-ақ, жерді, жер қойнауларын, орманды және суды кәсіпорындар мен ұйымдарға беру билік ету актісі арқылы жүзеге асады деген көзқарас та бар. Бірақ, мемлекеттің өзінде мұндай мүмкіндік болмағандықтан, жерді өңдеу, пайдалы кендерді алу т.б., табиғи нысандарды кәсіпорындарға, ұйымдар мен мекемелерге беру – осы нысандардың меншік иесінің, яғни мемлекеттің пайдалану құралы, басқаша айтсақ, пайдалану құқық өкілеттігінің жүзеге асуы болып табылады. Басқару мазмұнын құрайтын, осы құқық өкілеттігінің дербестігін дәлелдей алатын мемлекеттің есеп жүргізу, бақылау және жерді реттеу сияқты қызметтеріне қатысты да осыны айтуға болады. Бақылау мен есеп жүргізу бір ғана құқық өкілеттігінің мазмұнына кірмейді. Жағдайға байланысты олар басқа да мемлекет қызметтері тәрізді, иелік ету, пайдалану немесе билік ету құралы бола алады. Сондай-ақ егер жер қойнауларын басқаратын тиісті мемлекеттік орган кен орындарына мемлекеттік есеп жүргізсе, ол ең алдымен, иелік ету кұқығын жүзеге асырғаны. Өйткені жер қойнауы иесі ретіндегі мемлекеттің құқық өкілеттігінің көлемі мен шекарасы анықталған жағдайда ғана ол нақты болады.

Кейде табиғи нысандарды есепке алу, билік ету құқығын жүзеге асырудың бір түрі болады. Мысалы, тау-кен заңдарына сәйкес жер қойнауын геологиялық зерттеу жұмыстары мемлекеттік тіркеуден өту керек, бұл бір жағынан жұмыстарды қайталамау үшін қажет болатын жер қойнауларын есепке алудың бір түрі болса, екінші жағынан – геологиялық мекемелерге жерді беру құралы болып табылады. Соңғы жағдайда билік ету актісі жасалады өйткені тіркеуге байланысты жер қойнауларының құқықтық жағдайы өзгереді.

Мұндай мысалдарды көптеп келтіруге болар еді. Ғалымдардың ешқайсысы осы кезге дейін мемлекеттің нақтылы қандай жеке әрекетері – иелену, пайдалану, билік ету не басқару құқық өкілеттіктер мазмұнына жататынын толық санамалап бермеуі де кездейсоқ нәрсе болмаса кереқ Басқару құқық өкілеттігінің мазмұнын ашуға талпынған авторлар, әдетте, есеп жүргізу, жерді реттеу және бақылау жүргізуді атап өткен соң «т.б. да қызметтері» деген сөйлеммен шектеледі немесе бұл құқық өкілеттілігіне ешбір қатысы жоқ қызметтерді атайды. Мысалы, үштікке қарсы шығатындардың «тұтас мемлекеттік жер қорының шаруашылық мақсатта жұмсалуын белгілеу, барлық жерлердің тиімді пайдалануын ұйымдастыру» иелену, пайдалану, билік ету құқық өкілеттіктері шеңберінен тыс жатып, басқару элементтерін құрайды деулерімен келісуге болмайды. Шындығында, бұл іс-әрекеттер жеке құқық мазмұнын құрамай, мемлекеттік органдардың табиғи байлықтарды тиімді пайдалану мен қорғаудағы бүкіл атқарушы-өкілетті қызметіне қатысты екен, яғни басқару меншік иесінің құқық өкілеттігі ретінде емес, жерге, суға, орман мен пайдалы қазба байлықтарын мемлекеттік меншік құқығын жүзеге асыру түрі мен құралы болып табылады.

Өйткені мемлекеттік басқарудың ерекшелігі, негізінен, белгілі бір кезеңдегі мемлекет алдында тұрған мәселелердің шешілуін практикалық жағынан ұйымдастырып жүзеге асыру.

Біз Н.Б. Мұхитдиновтың иелену, пайдалану және билік ету табиғи ресурстардың меншік құқығын сипаттау үшін жеткілікті деген пікіріне толық косыламыз⁴⁵. Меншікті иелену құқығы бұл құқық өкілеттіктерінің жиынтығы емес, олар барлық субъективті құқықтардың бірлігі ретінде иелену, пайдалану және билік ету құқыктары туралы түсініктерді де қамтиды.

Мәселенің басқаша шешілуі, менің ойымша, табиғи ресурстарды ұтымды пайдалану және қорғау саласындағы мемлекеттік басқарудың экологиялық рөлін біршама кемітеді.

__________________________

2. МЕМЛЕКЕТТІК ЭКОЛОГИЯЛЫҚ БАСҚАРУ ОГАНДАРЫНЫҢ ЖҮЙЕСІ ЖӘНЕ ОНЫҢ

ҚЫЗМЕТТЕРІН ЖЕТІЛДІРУДІҢ Ө3EKTI МӘСЕЛЕЛЕРІ