Нажмитдин мухитдинов

Алматы

УДК 349.4

ББК 67.407

М86
Мұхитдинов Нәжметдин

М86 9 томдық таңдамалы еңбектері. Н. Мұхитдинов – Алматы, 2012. 8-т.

ISBN 978-601-278-285-1

ISBN 978-601-7015-28-2

Бұл еңбек Қазақстан Республикасында қоршаған ортаны қорғау саласындағы мемлекеттік басқаруды құқықтық реттеудің өзекті мәселелері зерттеліп қарастырылған тұнғыш заң әдебиеті болып табылады. Еңбекте қоршаған ортаны қорғауды мемлекеттік баскарудың түсінігі мен оның ерекшеліктері және қоршаған ортаны қорғауды мемлекеттік басқару мен табиғатты қорғауды ведомство үстінен басқаруды іске асыратын органдардың құқықтық мәртебесі қарастырылған.

Азық-түлік бағдарламасын жүзеге асыруда азаматтардың өзіндік қосалқы шаруашықтарына ерекше орын беріліп отыр. Ауылдық жерлерде меншігінде мал ұстаушылар, жеміс-жидек, бау-бақша отырғызушылар, сонымен қатар саябақ пайдаланушылар, серіктестіктер көбейді.

Кітапта қоршаған ортаны қорғау және ауыл шаруашылығын дамыту, сондай-ақ қосалқы шаруашылыктарды жүргізудің, жерді, алынған өнімді пайдаланудың, сатудың жолдары, жергілікті ауыл-село ұжымымен байланыс заңдылықтары сұрақ-жауап ретінде қысқаша баяндалады.

Кітап қосалқы өзіндік шаруашылығы бар азаматтарға, шаруашылық басшыларына, заң қызметкерлеріне, жоғары оқу орнының студенттеріне, аспиранттары мен оқытушыларына, сондай-ақ жалпы оқырман қауымға арналған.

УДК 349.4

ББК 67.407

ISBN 978-601-7015-28-2 (Т.8)

ISBN 978-601-278-285-1

©Мухитдинов Н., 2012

ғылыми зерттеу орталығынан басылуға ұсынылған

Заң ғ.д., профессор Мұхитдинов Нәжметдин Бәукеұлы

ББК 67. 99 (2) 5

М80

Пікір жазған: Әбдуәлі Еренұлы Еренов Казақстан Республикасы Ұлттық ғылым академиясының корреспондент-мүшесі, заң ғылымдарының докторы, профессоры

ISBN 9965 – 01 – 457 – 4

Бұл монография Қазақстан Республикасында қоршаған ортаны корғау саласындағы мемлекеттік басқаруды құқытық реттеудің өзекті мәселелері зерттеліп қарастырылған тұнғыш заң әдебиеті болып табылады.

Еңбекте қоршаған ортаны қорғауды мемлекеттік баскарудың түсінігі мен оның ерекшеліктері және қоршаған ортаны қорғауды мемлекеттік басқару мен табиғатты қорғауды ведомство үстінен басқаруды іске асыратын органдардың, құқықтық мәртебесі қарастырылған.

Кітап жоғарғы оқу орнының студенттеріне, аспиранттары мен оқытушыларына, сондай-ақ жалпы оқырман қауымға арналған.

ББК 67. 99 (2) 5

1203020900

М 00 (05) – 00

ISBN 9965 – 01 – 457 – 4
© Мухитдинов Н.Б. Есеналиев А.Е., 2000
===============================================================

КІРІСПЕ

Табиғи ресурстар материалдық өндірістің өсуі мен нарықтық қатынастардың одан әрі дамуына және жетілдіріле түсуіне ықпал жасайтын өндірістік күштердің құрамды бөлігі болып табылады. Табиғатпен өзара қарым-қатынас жасап, сан алуан іс-әрекетке бара отырып, адамдар бір жағынан оған ықпал етеді, яғни баскаша сөзбен айтқанда, оны өзгертеді, басқа жағынан алып қарасақ, оны қайта өзгерту барысында өзі де өзгертулерге ұшырайды. Қоғам мен табиғаттың бір-біріне деген өзара әсер ету процесі жүреді.

Қазақстан Республикасы – табиғи ресурстармен қамтамасыз етілген әлемдегі ең бай мемлекеттердің бірі. Алайда, біздің еліміздің табиғи ресурстары соншама бай екендігіне қарамастан, оған қамкорлықпен қарау қажеттігі әлдеқашан туындап отыр. Әрине қоғамның қазіргі дамуы табиғи ресурстардың шаруашылық мұқтаждықтарын белсенді түрде пайданылуға сүйенеді. Бұл процесс нарықтық қатынастар одан әрі дами түскен сайын күрделене береді. Сондықтан да ғалымдар мен бүкіл қоғамның табиғи ресурстарды пайдалану қажеттілігімен адам үшін қажетті қоршаған табиғи ортаны қорғаудың қажеттілігі арасындағы қарама-қайшылықтарға байланысты дабыл қағуы өте орынды болып табылады. Осыған байланысты өте зор маңызды міндет туындайды: табиғи ресурстарды аса үлкен мөлшерде шаруашылык мақсатқа пайдаланудың қоршаған ортаға тигізетін теріс зардаптары мен залалдарын жеңілдету, барынша азайту және табиғи байлықтарды молайту жөнінде қамқорлық жасау қажет болады. Табиғатты үнемді түрде ұтымды пайдалану және оны қорғау шаралары, оның ресурстарын пайдалану кезінде ондағы тепе-теңдікті белсенді түрде сақтау, қоршаған табиғи ортаны жақсарту, ал бұл талаптар бұзылған жағдайда оны қалпына келтіру жөнінде пәрменді шараларды жүзеге асыру қажеттігін тудырып отыр.

Табиғатты қорғау және оның байлығын тиімді пайдалану мәселесін шешуді қамтамасыз ететін әдіс-тәсілдер жүйесін жасауға әртүрлі құқықтық институттар белсенді түрде қатысады. Олардың барлығының да маңызды мәні бар және экологиялық дағдарыс мәселесін шешуде белгілі бір дәрежеде ықпал жасайды. Алайда оның барлығы да табиғатты қорғау орындарының өзара қарым-қатынасын дамыту мен жетілдірудегі мемлекеттік басқарудың рөлін көтеруге негізделуі тиіс. Жер оның қойнауы, ормандар мен су байлықтарын және оны ұтымды пайдалануда заңды тұлғалар мен азаматтардың қызметіне бақылау жасаудың, есеп жүргізудің белгілі бір тәртібін енгізе отырып, мемлекеттік басқару институты іс жүзінде табиғатты пайдалану мен оны қорғауды қамтамасыз етудің барлық саласын қамтиды. Сонымен қатар қоршаған табиғи ортаның сапасын қамтамасыз ету мемлекет пен оның органдары жүргізетін шаралардын жүйесіне тікелей байланысты. Мұның өзі осынау қоғамдық қатынасқа қатысатын субъектілердің ерекше құқықтарымен қамтамасыз етілуін кажет етеді. Қазақстан Республикасы тәуелсіздік алғаннан кейін табиғи ресурстарды ұтымды пайдалану мен қорғау саласындағы мемлекетгік басқаруды одан әрі жақсарту жөнінде бірқатар шаралар қабылданды. 1995 жылы 30-тамызда қабылданған Қазақстан Республикасының Конституциясы, 1997 жылы 15-шілдеде қабылданған '''Қоршаған ортаны қорғау туралы», 1997 жылы 18-наурызда қабылданған «Экологиялық сараптама туралы», 1997 жылы 15-шілдеде қабылданған «Ерекше қорғалатын табиғи аймақтар туралы» , 1996 жылы қабылданған «Жер қойнауы мен жер қойнауын пайдалану туралы», 1995 жылы 22-желтоқсанда қабылданған Қазақстан Республикасы Президентінің «Жер туралы» жарлығы, 1995 жылы 7 шілдеде қабылданған Қазақстан Республикасының «Мұнай туралы» Заңдарында, сонымен қатар Қазақстан Республикасы Президентінің жарлықтарында табиғатты қорғау қатынастарын, табиғатты қорғаудағы мемлекеттік басқаруды жақсартуды реттеу жөніндегі нормалары белгіленген. Бұл құжаттарда нарық жағдайында табиғи ресурстарды ұтымды пайдалану мен қорғау жөніндегі қарым-қатынастың құқықтық негізін жасауға және жерді, оның қойнауын, ормандар мен суды игеру ісіне шетелдік инвесторларды тарту мәселесін шешуге талпыныс жасалған. Дегенмен жоғарыда аталған және басқа да құқыктық құжаттар табиғи байлықтарды ұтымды пайдалану мен қорғау саласыңдағы мемлекеттік басқару ісіне байланысты көптеген мәселелерді толық шеше алмайды. Оларда әртүрлі мемлекеттік органдардың табиғи ресурстарды басқару жөніндегі қызметтері нақты, дәл анықталмаған. Көптеген нормативті актілерде табиғатты қорғау жөніндегі қарым-қатынастарды реттеу туралы нақты нормалар белгіленбеген.

Заңдар игеруге берілген табиғи ресурстар мен сол игерудің шаруашылық нәтижелерінің жағдайы қандай екендігіне өте әлсіз әсер етеді, ықпал жасайды.

Осыған байланысты осы еңбекте таңдап алынған зерттеу тақырыбы өте өзекті болып табылады және оның маңызды теориялык және тәжірибелік мәні бар.

Табиғи ресурстарды ұтымды пайдалану мен қорғау саласындағы мемлекеттік басқаруды құқықтық реттеудің теориялық мәселелері бұрынғы уақыттардан бері заңгер ғалымдардың назарын өзіне аударып келеді. Қазақстан ғалымдары бұл мәселені зерттеуге үлкен үлес қосты. Мысалы, С.Б.Байсалов, Д.Л.Байдельдинов, Н.Б.Мұхитдинов, Ә.С.Стамқұловт, Л.А.Еркінбаеваның еңбектері табиғи ресурстарды мемлекеттік басқару мәселесіне арналған. Қаралып отырған мәселе бойынша Л.Е.Бектұрғанов, Ә.Е.Еренов, М.С.Сахипов, К.А. Шайбеков және т.б. ғалымдардың енбектерінде құнды қорытындылар мен ұсыныстар жасалынған.

Табиғи ресурстарды мемлекеттік баскарудың кейбір өзекті мәселелері Г.А.Аксененок, О.С.Колбасов, Н.И.Краснов, В.В.Петров, Ю.С.Шемшученко, Б.В.Ерофеев және т.б. сияқты Тәуелсіз Мемлекеттер Достастығы елдері ғалымдарының еңбектерінде зерттелген.

Алайда жоғарыда аталған ғалымдардың көптеген еңбектері мемлекетіміздің нарықтық қатынасқа өтуінен бұрынғы кезеңдердегі зерттеулері болған. Оларда қазіргі жаңа заң актілерінің ерекшеліктері көрініс таппаған. Сонымен бірге мемлекеттің нарық жағдайындағы табиғи ресурстарды пайдаланушылардың қызметіне араласуының шегі туралы мәселелер де қажетті деңгейде талданып, зерттелмеген.

Зерттеудің мақсаты Республикамыздың нарықтық қарым-қатынасқа көшу, табиғи ресурстарды игеруге шетелдік инвесторларды тарту, кейбір жер бөліктеріне жеке меншік қатынастарын енгізу жағдайындағы табиғат ресурстарын пайдалану мен қорғау саласындағы мемлекеттік басқарудың құқықтық мәселелерін кешенді түрде зерттеу, сонымен бірге осы мәселелер бойынша заң шығару ісін жетілдіру жөнінде нақты тәжірибелік, теориялық ұсыныстар жасау болып табылады.

Көрсетілген мақсатка байланысты автор өзінің алдына мынадай міндеттер койып отыр:

– табиғи ресурстарды мемлекеіттік басқарудың құқықтық жүйесіндегі орнын анықтау;

– табиғатты қорғау қатынастарын дамыту мен жетілдірудегі мемлекеттік басқарудың рөлін көрсету;

– нарық жағдайындағы табиғи байлықтарды пайдаланушылар қызметіне мемлекеттік органдардың араласу шегін анықтау;

– мемлекеттің экологиялық қызметіне нарықтың жасайтын ықпалын көрсету;

– табиғи ресурстарды мемлекеттік тұрғыдан басқару органдарының қазіргі жүйесін танып-білу;

– табиғи ресурстарды ұтымды пайдалану мен қорғау саласындағы мемлекеттік басқару органдарының жүйесін жетілдірудің жолдарын іздеу.

Зерттеудің әдістемелік негізін қоғам мен табиғи ортаның өзара байланысының заңдылыктары туралы ғылыми тұжырымдар және оны танып-білу теориялары мен түсініктері құрайды. Мемлекеттік басқару мәселелері азаматтардың өз өмірі мен денсаулығына қолайлы табиғи ортаға деген құқығын жүзеге асыруымен өзара байланыста қарастырылады.

Зерттеу барысында ғылыми зерттеудің кешенді, жүйелі-құрылымдық, салыстырмалы құқықтық талдау жасау және тағы басқа да әдіс-тәсілдері пайдаланылады. Қолданылып жүрген заңдар, сонымен бірге ведомстволық нормативтік актілер, құқықты қолдану тәжірибелері, мерзімді баспасөздерде жарияланған материалдар зерттелді.

Еңбектің ғылыми жаңалығы, ең алдымен, зерттеудің мақсаты және оның міндеттерімен тығыз байланысты, өтпелі нарықтық экономика жағдайында табиғат ресурстарын ұтымды пайдалану мен қорғау саласындағы мемлекеттік басқару қызметін құқықтық жағынан реттеу мәселелерін кешенді түрде қарастырған елімізде тұңғыш рет ғылыми жұмыс болып табылады.

Қолдағы бар отандық экономикалық нарықты жағдайдағы өркениетті еддердегі тәжірибелер ескеріле отырып, жұмыста зерттеудің жаңалықтары мен қорғауға ұсынылып отырған мынадай қорытындылар жасалған:

– табиғат ресурстарын пайдалану мен қорғау саласындағы мемлекеттік басқару жүйесі табиғат қорғау құқығының күрделі кұқықтык институты болып табылады. Құқық жүйесінде бұл табиғат ресурстарына меншік құқығымен бірдей орын алады;

– нарықтық қарым-қатынаска көшу мемлекеттің табиғат байлығын пайдаланушылардың қоршаған табиғи ортаны қорғау жөніндегі қызметін реттеудегі орны туралы мәселеге бірқатар өзгерістер енгізіп отыр. Нарық жағдайында мемлекеттің табиғат байлықтарын пайдалану жөніндегі карым-қатынасқа деген шектеусіз өкілеттігі туралы емес, мемлекеттің табиғат байлығын пайдаланушылардың қызметіне араласуының шегі туралы әңгіме қозғау қажет;

– нарықка көшуді мақсат еткен өтпелі кезеңдегі мемлекеттік басқарудың мәні, ең аддымен, табиғат ресурстарын ұтымды және кешенді түрде пайдалануды қамтамасыз етудегі мемлекеттің ұйымдастырушылық қызметімен тығыз байланысты қарастырылады. Сол себепті табиғат ресурстарын пайдалану мен қорғау саласындағы мемлекеттік басқару деп – мемлекеттік органдардың мемлекеттің табигат қорғау қызметін жүзеге асыру жөніндегі атқарушы-өкілетті қызметін түсіну кажет;

– мемлекеттік органдардың табиғат ресурстарын басқару жөніндегі өкілеттілігінің көлемін анықтау кезінде:

1) табиғат ресурстарының қоғам өміріндегі экономикалық және экологиялық ролін;

2) сол және басқа да ресурстардың меншік құқығында мемлекетке немесе заңды тұлғалар мен жеке азаматтарға қарайтындығы сияқты мәселелерді есте ұстау керек. Меншік құқығының сипатын мемлекеттік өкілеттің қызметінің шегі де анықтайды.

Жер және басқа да табиғи ресурстар оларға байланысты меншіктің түрлері мен мазмұнына, ол жағдай заңды құжаттарда белгіленген бе, жоқ па, оған қарамастан қоғамдық байлық болып табылады. Дәл осыған байланысты дамыған нарықтық экономикасы бар барлық мемлекеттерде жерді иелену, пайдалану және басқару өкілеттілігін жүзеге асырудағы жер құқығының субъектілерін реттеу абсолютті болып табылмайды және оны мемлекет реттеп отырады.

Мемлекет атынан жүзеге асырылатын табиғи ресурстарды – мемлекеттік басқару ісіне қарағанда, ішкі шаруашылықты басқаруды табиғат пайдаланушылар өздері және өз аттарынан жүргізеді. Қоршаған ортаны қорғау жөніндегі мемлекеттік басқарудың жалпы мақсаты мен ролі бірдей болғанымен, ішкі шаруашылық басқару дегеніміз — табиғатты қорғау заңдылықтарының талаптарына сәйкес табиғат ресурстарын шаруашылық мақсаттарға пайдалануды қамтамасыз етуге бағытталған. Ішкі шаруашылық процесс кезінде табиғатты пайдаланушылар қоршаған ортаны қорғаудың ішкі шаруашылык түрін жүзеге асырады. Сондықтан қазіргі кезде көптеген кәсіпорындардағы тарап кеткен табиғатты қорғау жөніндегі бөлімдерді қайта қалпына келтірген жөн.

Нарықтық қарым-қатынас жағдайында мемлекеттің экологиялық кызметі одан әрі жалғасын табады. Бұл қызметтің мәні қоршаған табиғи ортаға оның байлықтарын ұтымды және кешенді түрде пайдалану, табиғатты пайдалану ортасының жағдайын жақсарту, табиғаттағы тепе-теңдіктің бұзылуының алдын алу және ол бұзылған жағдайда оны қалпына келтіру мақсатында белгілі бір мақсатпен оған ыкпал ету де болып табылады.

Соңғы жылдары елімізде табиғи ресурстарды қорғау мен пайдалану қатынастарын реттейтін бірқатар негізгі нормативті актілер жарық көрді. Нәтижесінде құқықтық реттеу саласына бұған дейін толық немесе тіпті реттелмей келген қатынастар да енгізілді, ал дәстүрлі түрде реттеліп келген жер, тау-кен, су және орман қатынастары ғылыми-техникалық революция жетістіктеріне сай реттеле бастады. Дегенмен табиғатты ұтымды пайдалануда құқықтық реттеуді жетілдіру мәселесі шешілген деуге болмайды. Табиғат пен қоғамның арақатынастарының шиеленісуі, кұқықтық шығармашылық ісі мен заң ғылымдарының алдына бірқатар күрделі және жауапты мәселелерді қойды. Олардың шешілуі – еліміздің табиғи байлықтарын тиімді пайдаланудың маңызды кепілі болмақ. Біздің пікірімізше, олардың ішіндегі ең көкейкесті мәселелер мыналар болып табылады:

• 
  табиғи ресурстарды басқаратын мемлекеттік органдардың жұмыс түрлері мен тәсілдерін және басқарудың тиімділігін арттыру;
  
• 
  табиғатты қорғайтын заңды бұзғаны үшін жауапкершілікті жетілдіру;
  
• 
  мемлекеттің жеке дара дербес экологиялык қызметінің болуы табиғатты қорғау жөніндегі мемлекеттік басқару органдарының дербес жүйесі қажеттігін тудырады. Елімізде мемлекеттік органдарды үнемі дамыту және олардың қайта орнатылып өзгертілуі Қазақстанда бұрыннан бар табиғатгы қорғау жөніндегі ведомстволық мемлекеттік органды жойып жіберуге апарып соқпауға тиіс. Мәселе оның кызметін одан әрі жетілдіру және жақсарту туралы ғана болуы қажет.
  

Осы кiтапта сөз болған зерттеу нәтижелерін оқулықтардың, ғылыми басылымдардың тиісті жетілдірілген тарауларын дайындау кезінде, сондай-ақ экология құқығы курсын оқыту кезінде қолдануға болады.

______________________

2. 
   ТАБИҒИ РЕСУРСТАРДЫ НАРЫҚ ЖАҒДАЙЫНДА
   

Монетаристік қағидаларды нарық жағдайында жетілген немесе нарықтық қатынастар дамыған елдерде қолданған дұрыс. Ал Қазақстан экономикасы (ТМД елдері сияқты) нарықтық өзін-өзі реттеу мен ұйымдастыруға дайын емес екенін көрсетті. Бәсекелі нарықтық ортаның болмаған жағдайында эволюциялық қажеттігі өзгерістерді аттап өтіп, бірдей нарықтық шаруашылыққа өту әлі ерте сияқты. Соңдықтан, біздіңше, экономиканың терең дағдарысқа ұшырағандығын елемей, монетаристік саясатты қатаң ұстана берудің жөні жоқ. Мұндай жол материалдық өндірісті толық күйзеліске және терең әлеуметтік салдарға әкелуі мүмкін. Жүргізіліп отырған экономикалық реформаның мықты материалдық және әлеуметтік базасы болуы шарт. Реформалар нарық шаруашылығындағы субъектілердің жаңа технологияны игеруіне негізделген. Сондықтан оларға белсенді түрде мемлекеттік реттеу мен қолдау көрсетілуі тиіс.

Мемлекеттің экономикаға араласуы, оның шаруашылық қызметке араласу процесінде, яғни өзінің мүлік басқаруында көрініс табатыны белгілі. Осыған байланысты мемлекеттік басқарудың қажеттілігі мен оның үлесі туралы мәселе туындайды. Бұл сұраққа жауап іздегенде қазіргі экономика және заң ғылымын мәселелерді шешудің қажеттілік қағидасын ұстануды ұсынады. Н.Б.Мұхитдиновтың пікірінше, «қалыптасқан экономикалық жағдайда табиғи ресурстарды ұтымды пайдалану мен қорғау үшін қанша құқық қажет болса, мемлекет сонша құқықты иеленеді»¹. Бірақ ғылыми даудың мәні – осы қағиданы нақтылау, яғни қажеттілік критерийін таңдау болып табылады.

Тұрақты нарықтық экономикасы бар дамыған елдерде мемлекеттің шаруашылыққа араласу дәрежесі – экономикалық критерийлермен анықталса, Тәуелсіз Мемлекеттер Достастығы елдерінің көбінде негізінен өтпелі кезең ерекшеліктеріне байланысты анықталады. Кәсіпорындардың жеке меншікке өтуі мен акционерленуі шаруашылықтың жаңа, тәуелсіз субъектілерін дүниеге әкелді. Олар, біріншіден, өз пайдасын ұлғайтуға тырысады, екіншіден, нарықтың шектеуші қысымын көрмейді. Нарықтық менталитеттің қалыптаспауы, кейбір шаруашылық басшылары мен еңбек ұжымдарының жылдам баюға ұмтылуы жағдайды күрделендіре түседі.

Б.Мильнер мен Е.Таркановскийдің пікірінше, бұл келісуге болмайтын жағдай. Мемлекетті халық шаруашылығы кешенінің негізгі құраушы бөліктерінің басқарылуын жоғалтпай, қалыптаскан жүйені жабайы, алды- артына қарамай бұзу жолымен емес, керісінше, жинақталған құндылықтарды сақтай отырып, парасат пен ақылға салып, мемлекеттік емес құрылымға айналдыру жолымен өтпелі кезеңде басқарудың өктем тәсілдерін қолдануға мәжбүр етеді.

Нарықтық және мемлекеттік басқару құралдарын біртұтас механизмге біріктіру – мәселені шешуге тиіс. Өйткені нарықтық экономикасы дамыған елдерде де экономикаға мемлекеттің әкімшілік ықпал ету құралдары қолданылып жүр. Квоталар мен лицензияларды айтпағанның өзінде, бағаның жасалуы тәрізді нарықтың негізгі мәселесін тек нарық заңдарына сүйене отырып шешетін мемлекетті атау қиын. Дамыған елдерде ерекше әлеуметтік маңызы бар салалар әкімшілік бақылауға алынған. Мұнда әңгіме энергетикалық тауарға, дәрі-дәрмекке, почталық-телеграфтық және темір жол тарифтері т.б. қатысты болып отыр. Мысалы: Жапонияда мемлекет азық-түлік тауарларын, темір жол тарифтерін, сумен және жылумен камтамасыз етуді, электр қуаты мен газдың бағаларын реттеп отырады. Францияда ауыл шаруашылық өнімдері, газ, электр қуаты, транспорт қызметі т.б. бағалары тікелей реттеледі.

Жерге жеке меншік құқығы шетелдік «нарықтық» елдердің құқықтық жүйелерінде мемлекет тарапынан шектеліп отырады. Бірақ бұл елдерде меншік иелерінің қазіргі мемлекетті реттеуі ұзақ эволюциялық жол жүріп өткені туралы жоғарыда айтылған. Сонымен айтылғанды қорыта келе мынадай тұжырымдар жасауға болады:

Нарықтық жер қатынастарға мемлекеттің араласуына негіз болатын ортақ түсінік, яғни жер және т.б. табиғи ресурстар меншік түріне және мемлекеттік-құқықтық жүйеде бекітілуіне қарамастан, қоғамдық (ұлттық, жалпы мемлекеттік) игілік, кез келген жер құқығы субъектісінің жерді иелену, пайдалану және жұмсау құзырлығының жүзеге асуы мемлекет тарапынан құқықтық реттеуге түседі.

Жеке меншік құқығы мен жер рыногы құқығы, яғни жерді қолдану құзыреттігін жүзеге асыру мемлекеттік реттеудің ерекше саласы болып табылады. Әлемнің бірде-бір мемлекетінде жерді еркін түрде жұмсау деген жоқ. Сонымен қатар, неғұрлым дамыған мемелекет болса, соғұрлым жер рыногы мемлекет тарапынан қатар реттеледі. Қазіргі Қазакстанда жер меншігі мен жер рыногының құқығы енді ғана қалыптасып дамып келеді. Сондықтан да бұл еңбекте реттелетін жер рыногының нормативті негізін жасау қажеттілігі мен нарықтық стихияның жерді экономикалық, экологиялық және әлеуметтік жағынан тиімді пайдаланылуына жағдай жасайды деген бос сөзден бас тарту жөніндегі мәселе қарастырылады. Жер рыногын мемлекеттік реттеудің жалпы мақсаты – жер құқықтары мен жер телімдері айналымына қатысушылардың еріктілік параметрлерін, жеке меншік және жалпы мемлекеттік мүдделер балансын айқындайтын заң механизмін жасау болып табылады. Бұл ауыл шаруашылығындағы жерлер үшін өте маңызды болып табылады.

Жер рыногын мемлекеттік реттеумен байланысты тағы бір мәселе бар. Ол — реттеу қандай заң арқылы жүзеге асады, дәлірек айтсақ, ол қандай қағидаларға негізделуі керек?

Бұл мәселе азаматтық және жер заңдарының түйіскен жерінде пайда болады. Жерге жеке меншік енгізуден бастап, жер қатынастарын азаматтық құқықта қарастыру үрдісі мен жер қатынастарының мүліктік (азаматтық-құқықтык) және әкімшілік қатынастарға жіктелу теориясы пайда болады.

Кiтапта жер қатынасын реттеуде, жер заңының приоритеті (басымдылығы) туралы жағдай негізделеді. Ал Азаматтық заң жер заңымен реттелмеген жер қатынастардың бөліктерін реттейді. Мұндай көзқарас жерді құқықтың ерекше, «адам–қоғам–табигат» деген әлеуметтік жүйеге кіретін объект ретінде қарастыруға негізделген. Сондықтан да жер қатынастары арнайы реттеуді қажет етеді. Қазіргі дамыған елдердің барлығында да арнайы жер құқығы нормаларының ерекшеленген топтары бар.

Жер – зат, мүлік болса да, оған жай ғана «зат не мүлік» деп анықтама беруге болмайды. Жылжымайтын мүлік болғандықтан, оны басқа заттар мен мүліктер түріне жатқызуға болмайды. Бірақ жер болмаса жылжымайтьн мүлік те болмайды. Жылжымайтын мүліктің тарихи пайда болуы да жермен байланысты болады. Мүліктің басқа түрлері (ғимараттар, құрылыстар т.б.) жермен байланысты болғандықтан ғана жылжымайтын мүлік болып табылады.

Aл жердің өзі әрқашанда да жылжымайтын мүлік болып табылады. Бұдан басқа жылжымайтын мүлікке жер қойнауы, су нысандары, ормандар және т.б. көп жылдық өсімдіктер жатады. Бұлардың арасында да жердің маңызы зор. Жылжымайтын мүліктің негізін қоршаған табиғи ортаның элемент ретінде – табигат объектілері құрайды. Олар әлеуметтік-экономикалық заңдарға ғана емес, табиғат заңдары шеңберінде де өзара байланыста, өзара тәуелділікте болады. Мұнда суармалы жерлердің құқықтык реттелуінің өзіндік ерекшеліктері бар.

Жер құқығы жер қатынастарын реттегенде оны жай гана мулік не зат ретінде емес, сонымен катар, ең алдымён, табиғи ресурс, табиги ресурстың құқықтық бөлігі ретінде қарастырады. Азаматтық құқық табиғи зандармен абстракцияланған.

Мәселенің осылай шешілуі, табиғаттың қорғалуына байланысты қатынастардың ары қарай дамып жетілуіне ықпал етеді.

Жалпы алғанда біз табиғат объектілерін тиімді және кешенді түрде пайдалану мәселесін шешуге әртүрлі құқыктық институттар қатысады деген пікірмен келісеміз. Олардың кейбірі табиғатты пайдаланудағы қоғамдық қатынастардьң пайда болу, өзгеру және тоқталу тәртібін белгілейді. Басқалары табиғат байлықтарына деген мемлекеттік меншік құқығын бұзушыларға ықпал ету тәсілдерін, мемлекеттік кәсіпорындар мен ұйымдардың т.б. бұзылған құқыктар мен мүдделерін орнына келтіру тәсілдерін т.б. реттеумен айналысады. Бұлардың бәрінің де мемлекеттік әлеуметтік-экономикалық даму бағдарламасының дер кезінде және сапалы орындалуына белгілі бір; әсері болғандықтан, маңызы жоғары. Олардың әрқайсысы белгілі бір қызмет атқарады. Ондай қызметсіз қоғам мен табиғи орта арасындағы өзара қатынастың реттелуі қоғамның экономикалық және экологиялық мүдделерінің ғылыми негізделуі екіталай мәселе. Сонда да табиғатты пайдалану саласындағы қатынастарды дамытып жетілдіруде мемлекеттік басқарудың рөлі ерекше. Басқару міндетіне қарқынды даму факторларын біріктіру, ғылыми-техникалық революциянын жетістіктерін мемлекеттік шаруа жүйесімен байланыстыру кіреді².

Сонымен қатар басқару міндетіне өндірістің, ғылымның және білім беру саласының тиімді қызметі мен дамуы да кіреді. Ал басқарудың ең басты міндеті – ғылыми жетістіктерді техника мен технологияға дер кезінде енгізу болып табылады.

Жердің жер қойнауы мен орманның, судың пайдалануға берілуі мен кайтып алынуының белгілі бір тәртібін ұсына отырып оларға есеп жүргізу, кәсіпорындар мен ұйымдардың, азаматтардың іс-әрекетін бақылауға алып, мемлекеттік басқару институты, негізінен, бүкіл табиғатты пайдалану саласының тиімділігін камтиды. Жер қорын мемлекеттік басқару — жер құқық институттарының бірі. Жер құқық қатынастарының ішінде өзіндік ерекше сипаты бар. Оның негізгі бағыты жерді ұтымды пайдалану мен қорғауды ұйымдастыру. Олардың әлеуметтік және экономикалық касиеттерін жүзеге асыру шараларын, соның ішінде құқықтық шараларды, тәртіптер мен ережелерді белгілеу, олардың орындалуын жүзеге асырумен бірге бақылау жұмысын атқару болып табылады.³ Ал табиғатты дұрыс пайдалану дегеніміз, ең алдымен, мемлекеттің табиғи байлықтарын тиімді пайдалануы, адамдардың табиғатқа кері әсер тигізбеуін қамтитын белсенді қызметі.

Қорыта келгенде, қоршаған табиғи ортаның тиімділігі мен сапасын сақтау – мемлекеттің және оның атқарушы органдарының істейтін шараларына байланысты болады. Біріншіден, мемлекет табиғи байлықтардың иесі және шаруашылықпен айналысатын субъект болып табылады. Бұл жағдай мемлекетке басқа тұлғалар иелерінде болмайтын экономикалық, материалдық және құқықтық құралдардың арақатынасын реттеуге мүмкіндік береді. Табиғи байлықтарды тиімді және кешенді түрде пайдалану үшін мемлекет экономикалық жағдайды ескере отырып, өзіне керекті құқықтарды иеленеді. Билік жүргізуші органдары мен басқару органдары мемлекет атынан табиғи байлықтарды игеру үшін жоспарлау мен қаржыландыруды ұйымдастырады, олардың пайдалану қарқыны мен мерзімін анықтайды. Мемлекет даму болашағы жоқ кен орындары мен теріс пайдаланылатын табиғи нысандардың пайдаланылуына тыйым сала алады. Ол табиғи байлықтарды пайдалану түрлері мен тәсілдерін таңдауға ерікті.

Екіншіден, мемлекет барлық ұлттар мен халыктардың қалауын, мүдделерін қорғайды. Ол бүкіл халықтың саяси ұйымы болып табылады.

Қоғамдық кагынастардың көрінісі ретінде, табиғатты тиімді пайдалануды мемлекет тарапынан басқару, белгілі бір элементтердің жүйесі мен бөліктерінің арақатынасы арқылы жүзеге асырылады. Ф.Энгельс былай деген: «Қатынастың болу фактісінің өзі ондағы екі жақтың болуын көрсетеді, бұл екі жақтың әрқайсысын біз жеке алып қарастырамыз; осыдан олардың өзара қатынас жасау сипаты туындайды⁴.

Мемлекеттік басқарудың екі жағы – баскару субъектісі мен баскару объектісі болады. Ғылыми әдебиеттерде көрсетілгендей, әлеуметтік басқару әлеуметтік-қызметтік реттеу ретінде, екі жүйе бөліктерінің үзілмейтін, екі жақты өзара қатынасы болады. Оның біреуі баскарады, екіншісі оған бағынады, яғни басқарылады⁵.

Басқаратын жүйе бөлігі — бұл кім және нені басқарады, басқарылатын жүйе кім және не басқарылады? Олардың арасында басқару сипатын анықтайтын өзара байланыс пен өзара қатаң тәуелділік болады.

Табиғи ресурстарды пайдалану мен қорғаудағы қоғамдық қатынас саласындағы басқарылатын жүйе бөлігіне – кәсіпорындар, ұйымдар, мекемелер және азаматтар, яғни табиғи байлықты тікелей пайдаланушылар кіреді. Басқаратын жүйе бөлігіне – мемлекеттік билік орындары, министрліктер, ведомстволар және т.б. кіреді. Бірақ накты өмірде объекті мен субъекті арасын бөліп қарастыру мүмкін бола бермейді. Айналысып жүрген қызметінің сипаты мен мазмұнына сәйкес қайсыбір заңды тұлғаны баскаратын не басқарылатын жүйе бөлігіне жатқызуға болады. Мысалы: ұжым жер пайдаланушы ретінде, басқару объектісі болады, бірақ осы ұжым егіншілік жер пайдалануға қатысты басқару субъектісі де болып табылады. Бәрі де ұжым не шаруа серіктестігі жасайтын коғамдық катынастар сипатына байланысты болады. Бірақ бұл жағдай әлеуметтік басқарудың құрылымдық-қызметтік сипатының маңыздылығын ескермеуге, басқарушы және басқарылатын жүйе бөліктерінен де бас тартуға негіз бола алмайды.

Әдетте бір тұлға бір қоғамдық катынаста бір мезетте баскарудың субъектісі және объектісі бола алмайды. Баскару қатынастарына қатысушылар арасындағы байланыс сипаты, қорыта келгенде, олардын иерархиялық орнымен емес, баскару мен билеудегі атқаратын қызметі және қатынастарындағы жалпы әлеуметтік рөлімен айқындалады. Теорияда горизонтальды басқару қатынастарының пайда болуы, яғни, бағынышты емес, жалпы іс- әрекетті басқару туралы айтылады.

Әлеуметтік басқару жүйелеріне екі (басқаратын және басқарылатын) жүйе бөлігі орнына жүйе элементінің екі рөлі туралы айтылған пікірмен келісуге болмайды⁶.

Өмірде басқару объектісі мен субъектісін бөліп қарастырудың теориялық қана емес, практикалық та маңызы бар. Ең әуелі ол кез келген ұжым қызметінің негізгі мазмұнын дұрыс анықтауға мүмкіндік береді. Адамдарға билік аркылы ықпал ететін жүйе, негізінен, әкімшілік-құқықтық ыңғайында жұмыс атқарады. Бұл жөніндегі тұлғалар қызметінің ең басты мазмұны – олардың адамдар, ұжымдар т.б. қатынастарын ұйымдастыру және реттеу қабілеті болып табылады.

Әрине бағыну тәртібіне сәйкес бұлар да басқарылады (мысалы, аудандық ауыл шаруашылық басқармасы — облыстық ауыл шаруашылық, басқармасы, ал соңғысы Республикалык Ауыл шаруашылық министрлігі т.с.с).

Алайда олар басқарудың объектісі емес, субъектісі ретінде бағаланады. Басқарушы субъектілерді басқару олардың қызметінің түрлері мен тәсілдерін жетілдіру болса, объектіні басқару – адам өмірін материалдық және мәдени деңгейін жоғарылатуға байланысты қызметі мен олардың белсенділігін арттыруына, жағдайын жақсартуына және дамытуына негізделеді⁷.

Мұнда басқару субъектілері мен объектілері арасындағы тығыз байланысты, олардың басқару қызметінің сипаты мен мазмұнына тигізетін ықпалын ұмытуға болмайды. Басқару тиімді болу үшін басқарушы субъекті мен объектінің ерекшеліктерін ескеріп, әртүрлі факторлардың әсеріне дер кезінде назар аударып, басқару қатынастарынан даму болашағын көре білуі қажет.

Субъекті мен объекті арасындағы диалектикалық өзара байланыс коғамдық процестерді басқарудың объективті қажеттілігінен өз көрінісін табады. ҚМаркс атап көрсеткендей: «Қоғамдық өмірдің объективті жағдайлары мен талаптардың құресуі жазылған бағдарламалар игі тілектерден құштірек болады».⁸ Бүл жағдайдың табиғатты тиімді пайдалануға тікелей қатысы бар.

Біріншіден, табиғи байлықтарды пайдаланушылар — мемлекеттік кәсіпорындар мен ұйымдар, мекемелер мемлекеттік басқаруға объективті түрде мүдделі болады.

Табиғат объектілерін қорғау мен пайдаланудағы қоғамдық қатынастардың субъектілері дербес орындар болып табылады. Олардың құқықтары басқа кәсіпорындар мен ұйымдардың аддында ғана емес, заңда белгіленген жағдайларда, мемлекеттік органдар алдында да қорғалады. Табиғи байлықтарды басқару органдары, олардың келісімінсіз жерді, жер қойнауын, орманды т.б. бөліп бере алмайды. Сондай-ақ тиісті пайдалану ережелері бұзылмаған жағдайда табиғи ресурстар тартылып алынбайды. Бipaқ кәсіпорындар мен ұжымдардың табиғи ресурстарды дұрыс пайдалануын ұйымдастыру үшін, олардьң қызметтерін байланыстыру және мемлекет органдары тарапынан қайсыбір өндірістік мәселелерді жылдам шешу үшін оларға көмектесyi қажет. Мемлекет органдары кәсіпорындарды, мекемелерді, ауыл шаруашылық ұйымдарын қажетті техникамен, материалдық, акшалай құралдармен дер кезінде қамтамасыз ету үшін шаралар қолданады, табиғатты пайдалануды жоспарлайды. Табиғи ресурстарды тиiмді пайдалануды қамтамасыз ету, басқару органдарының осындай және т.б. мәселелерді дұрыс әpi нәтижелі шешіуіне байланысты болады.

Екіншіден, мемлекет табиғи байлықтардың иeci болғандықтан, басқарудьң жақсаруы мен оның дамуына мүдделі. Ол халық шаруашылығының, табиғи ортаның пайдаланылуымен байланысты минералды шикізат, орман, су ресурстарына деген өciп келе жатқан қажеттіктердің өтелyiн қамтамасыз етеді. Сонымен бipгe болашақ ұрпакка табиғи байлықтардың сақталып қалуын да қамтамасыз eтyi тиіс.

Өзінің көп салалы қызметінде мемлекет әртүрлі қатынастар жасайды, олардьң ішінде басқару қызметтерді жүзеге асырудьң жалғыз ғана құралы емес мемлекет елдің әлеуметтік-экономикалық өміpiнің нeгiзгi ұйымдастырушысы болып табылады. Бipaқ басқару — мемлекеттің өзінің шаруашылық ұйымдастыру қызметін өтеудегі ең маңызды құралы болып табылады. Басқару арқылы нарықтың бүгінгі және болашақ ұрпактың мүддесіне сәйкес экономикалық дамуы, табиғаттың игерілyi, қорғалуы және өзгepyi қамтамасыз етіледі.

Қ,aзipгi кезеңдегі біздің қоғам дамуында мемлекеттік басқару – жеке кәсіпорындар мен ұйымдардың, министрліктер мен ведомстволардың табиғатты пайдаланудағы қызметтеріне ғана емес, сонымен бipгe қоғамдағы қоршаған ортаны қорғау және пайдалану процесіне де әсер етеді.

Мемлекеттік басқарудың негізгі міндеті — барлық мемлекеттік органдардың, шаруашылық субъектілердің, лауазымды азаматтардың, меншік түріне және бағыныштылыққа қарамастан, экологиялық заңның нормалары мен талаптарының орындалуын қамтамасыз етеді, негізінен, мемлекеттік экологиялық бақылау – мемлекеттік басқару қызметінің бip түpi болып табылады. Бұл қызметтің негізгі қағидалары: заңдылық, объективтік, кешендік, жариялылық, тәуелсіздік.

Мемлекеттік басқару мемлекет атынан жүзеге асырылады және қандай да болсын ведомстволық мүдделерге бағынышты болмауға тиіс. Біздіңше, бүгінде мемлекеттің экологиялық бақылау мен шаруашылықпен айналысу қызметтерін бөлу қағидасын заңды бақылаудың ведомстволық емес сипатынан туындайды және ол мемлекеттік басқаруды іс жүзінде жүзеге асыру үшін барлық мемлекеттік органдардың, кәсіпорындардың, ұйымдардың, лауазым иелерінің, азаматтардын, мекемелердің меншік түріне және бағынуына қарамастан, мемлекеттік органдардың талаптарын, бұйрықтары мен нұскауларының нақты орындалуын қамтамасыз ету үшін қажет.

Өкінішке орай, Қазақстанда іс жүзінде басқаша жағдай қалыптасып отыр. Мемлекеттік басқаруды мемлекет атынан әртүрлі ведомстволар жүзеге асыруда. Олардың кейбірі шаруашылық қызметпен қоса бақылау қызметімен де айналысып отыр. Мысалы: Ауыл шаруашылығы министрлігі, Табиғи ресурстар және коршаған ортаны қорғау министрлігі және т.б.

Экологиялық-құқыктық нормалар мен талаптардың бұзылуы бар болған жағдайда, әкімшілік шараларды қолдану – мемлекеттік бақылаудың дербес түрі болып табылады⁹.

Мемлекеттік экологиялық басқарудың ведомстволық емес сипаты оны ведомстволық және өндірістік бақылаудан ерекшелендіреді.

Басқару объектілеріне байланысты мемлекеттік басқарудың мынадай түрлерін бөлек көрсетуге болады:

1.Атмосфералық ауаның қорғалуын мемлекеттік басқару;

2.Жердің қорғалуы мен пайдаланылуын мемлекеттік басқару;

3.Орманның қорғалуы мен пайдаланылуын мемлекеттік басқару;

4.Судың қорғалуы мен пайдаланылуын мемлекеттік басқару;

5.Хайуанаттар әлемінің қорғалуын, өсуін және пайдаланылуын мемлекеттік басқару;

6. Жер қойнауының қорғалуын және пайдаланылуын мемлекеттік басқару;

7. Ерекше қорғалатын табиғи аймақтарды мемлекеттік басқару.

Мемлекеттік басқарудың жоғарыда аталған барлық түрлерінің өз объектілері бар және олар «өзіндік мәселелерді» шешуге бағытталған. Олар жер, су, ауа, жер қойнауы, орман, хайуанаттар әлемі, «Ерекше Қорғалатын табиғи аумақтар туралы» Заңдарда нақтыланған. Мысалы, атмосфералық ауаның қорғалуын мемлекеттік басқару міндетіне Қазақ КСР-нің 12 шілде 1981 жылы «Атмосфералық ауаны қорғау туралы»¹⁰ Заңының 52-бабына сәйкес, барлық министрліктердің, мемлекеттік, кооперативтік басқа да қоғамдық кәсіпорындардың, ұйымдар мен мекемелердің және азаматтардың атмосфералық ауаны қорғау шараларын орындауын, атмосфераны ластайтын және басқа да зиянды заттарды шығару жайларын, басқа да заңда бекітілген Ережелердің сақталуын қамтамасыз етеді.

Жерді қорғауда және пайдалануда мемлекеттік басқарудың міндеттері Заң құші бар Қазақстан Республикасы Президентінің «Жер туралы» Жарлығының 108-бабында¹¹ жер қойнауының қорғалуын мемлекеттік басқару, Қазақстан Республикасы Президентінің «Жер қойнауы және жер қойнауын пайдалану туралы» Жарлығының 51-бабында,¹² суды қорғау және пайдалану – Қазақстан Республикасының «Су кодексінің» 17-бабында,¹³ орманды мемлекеттік басқару және олардың жәй-күйін, ұлғайта өсірілуін, сақталуын қорғау мен пайдалануын бақылау ҚР-ның «Орман кодексінің» 13-бабында, Қазақстан Республикасының «Хайунаттар әлемін қорғау, өсіру және пайдалану туралы» Заңында нақтыланған.

Мемлекетік басқаруды жүзеге асырудың тәсілдері әртүрлі. Олардың қолданылуы бақылау объектісіне, қойылған мақсаттар мен міндеттерге байланысты болады. Мемлекеттік басқаруды жүзеге асырудың негізгі ерекшелігіне әкімшілік тәсілдердің, яғни билік «қорғаны» бар тәсілдерді қолдану жатады. Мемлекеттік экологиялық бақылау мен лауазым иелерінің бұйрықтарын, нұсқауларын, талаптарын барлық заңды тұлғалар мен жеке азаматтар орындауға міндетті.

Қазақстан Республикасының «Қоршаған ортаны қорғау туралы» Заңы бойынша мемлекеттік басқаруды өздерінің құзыретіне сәйкес арнайы өкілеттіліг бар мемлекеттік органдар мен жергілікті атқарушы органдар жүзеге асырады. Осы Заңнның 8-бабына сәйкес Қазақстан Республикасында қоршаған ортаны қорғау саласындағы орталық атқарушы орган (бүгінде ол –Табиғи ресурстар және қоршаған ортаны қорғау министрлігі) ведомство үстінен» бақылау мен басқаруды жүргізеді.

Сонымен мемлекеттік басқару органдарының қазіргі жүйесі басты (Табиғи ресурстар және қоршаған ортаны қорғау министрлігі) және салалық арнайы өкілеттілігі бар органдардан құралған.

Ведомстволық және өндірістік экологиялық бақылауды жүзеге асыру, қоршаған ортаны қорғау мен табиғи ресурстарды дұрыс пайдалануды қамтамасыз етуде негізгі шарт болып табылады. Заң туралы әдебиеттерде, бұл мәселеге арналған зерттеулерде жоғарыда аталған мемлекеттік басқару түрлері сипатталған¹⁴. Бүгінгі министрліктер, акционерлік қоғамдар, жеке меншік кәсіпорындар өз құзыретігі шеңберінде табиғи ресурстардың пайдалануына бақылау жасауға міндетті. Мемлекеттік ведомстволық емес бақылаумен салыстырғанда ведомстволық және өндірістік экологиялық бақылау түрлері мен тәсілдерінің аясы едәуір тар. Мемлекет ведомтсволық және өндірістік экологиялық бақылаудың мақсаттары мен міндеттерін де анықтайды. Арнайы өкілеттігі бар мемлекеттік орган, ведомстволық және өндірістік экологиялық бақылаудың параметрлерін, тәсілдері мен әдістерін, есеп беру түрін анықтауға міндетті.

Мемлекеттік басқаруға қарағанда, ведомстволық басқаруды шаруашылықпен айналысатын министрліктер мен ведомстволар жүзеге асырады. Ведомстволық емес ұйымдардың қоршаған ортаны қорғауды, табиғи ресурстарды жаңарту мен дұрыс пайдалануды, экологиялық заңдардағы нормалар мен талаптардың орындалуын қамтамасыз ету мақсатында жүзеге асырылады.

Заң туралы әдебиеттерде басқару жүйесіндегі түбегейлі өзгерістерге байланысты ведомстволық бақылау қажет емес деген пікір айтылған¹⁵.

Біздіңше, Қазақстанда шаруашылықпен айналысатын министрліктер әлі де өмір сүріп келеді. Сондықтан, ведомстволық бақылау да өзін жойған жоқ, Қазақстан Республикасының «Қоршаған ортаны қорғау туралы» Заңының 78-бабына сәйкес, ведомстволық бақылау органдарының құқықтық дәрежесі арнайы ереже бойынша анықталады. Ол ережені орталық атқарушы органдар немесе ұйымдар бекітеді.

Ведомстволық басқарудың негізгі ерекшеліктеріне, біріншіден, оның белігілі министрлік (ведомство) атынан жүргізілуі; екіншіден, оның белгілі құзыреттілігі тек ведомстволық объектілерге ғана қатысты; үшіншіден, ведомстволық бақылау органдарының нұсқаулары мен талаптары тек осы ведомствоға бағынышты объектілердің лауазым иелері мен жұмысшыларына қатысты.

Ведомстволық басқарудың мазмұны мен көлеміне байланысты, барлық министрліктер екі топқа бөлінеді:

а) табиғи ресурстарды пайдалануымен байланысты;

б) табиғи ресурстарды тікелей пайдалануымен байланысты емес, бірақ қоршаған ортаға зиянды әсері бар.

Өндірістік экологиялық бақылауды шаруашылықпен айналысатын субъектілер жүзеге асырады. Оның міндетіне қоршаған ортаны қорғаудағы жоспар мен шаралардың орьндалуы, табиғи ресурстардың дұрыс пайдаланылуы және оның орнын толтыру; сондай-ақ мемлекеттік экологиялық бақылау органдарының ескертулерін орындау кіреді. Бұл жерде біз өндірістік экологиялық бақылау субъектісі ретінде шаруашылық субъектілерді бекерге атап отырған жоқпыз. Оларға заңды тұлғалар мен жеке азаматтар жатады (мысалы, Қазакстан заңына сәйкес шаруа қожалықтары заңды тұлға болып саналмайды, олар жеке кәсіпкерлер)¹⁶.

Шаруашылық субъектілері экологиялық бақылауды мынадай жағдайда жүргізеді — егер олардың қызметі қоршаған ортаға кері әсерін тигізсе.

Өндірістік экологиялық бақылаудың қызмет мазмұны мен объектісіне байланысты шаруашылык субъектілері екі топқа бөлінеді:

а) арнайы лицензиясы бар, соның негізінде табиғат ресурстарын пайдаланатын субъектілер;

б) табиғат ресурстарын тікелей пайдаланбаса да, олардың қызметі қоршаган ортаға кері әсерін тигізетін субъектілер.

1997 жылғы 15-шілдедегі Қазақстан Республикасының «Қоршаған ортаны қорғау туралы» Заңы (78-бап) өндірістік-экологиялық бақылаудың, құқықтық негізі болып табылады. Бұл Заң шаруашылық субъектілеріңің қүқықтары мен міндеттерін анықтайтын арнайы құқықтық актілері болып табылады. Оларға 1995 ж. 19-шілдедегі Қазақстан Республикасы Президентінің «Мемлекеттік кәсіпорын туралы»,¹⁷ 1995 жылғы 5-қазандағы «Өндірістік кооператив туралы»,¹⁸ 1995 жылғы 2-мамырдағы «Шаруашылық серіктестігі туралы»¹⁹ Жарлықтары жатады.

Оларда жалпы ережелер, кәсіпорынның негізгі нысандары мен мақсаттары, құқықтары мен міндеттері белгіленген. Сондықтан өндірістік бақылаудың өкілеттілігі мен мақсаттары кәсіпорынның Жарғысында жазылады. Біздіңше, ірі кәсіпорындарда экологиялық бақылау бөлімдерін (қызметтерін) құруға болады. Олардың қызметі сол ұйымның Ережесіне не Жарғысына байланысты болу керек.

Қазақстан Республикасының ''Қоршаған ортаны қоpғay туралы» Заңының 20-бабына сәйкес табиғатты пайдаланушылар «қоршаған ортаны қорғауға және табиғи ресурстардың орнын толтыруға бағытталған шаралар жүргізуге міндетті». Экологиялық бақылаудың ұйымдастырушылық негізі – жоғарыда аталған шаралардың бағдарламасы болып табылады. Ол Қазақстан Республикасы Үкіметі бекітетін ұлттық (мемлекеттік) бағдарламалары және ведомстволық экологиялық бағдарламалары аясында жасалады²⁰. Экологиялық бақылау жүйесінде қоғамдық бақылау соңында тұрады. Мемлекеттік бақылауға қарағанда оның міндет жүктеу құші жоқ, оның тұжырымдары ұсыныстық сипатта болады, бірақ мемлекеттік органдар қоғамдық экологиялық ұйымдардың қызметіне құлақ асуы міндетті. Қоғамдық экологиялык бақылау дербес бақылау түріне жатады. Ведомстволық және өндірістік бақылауға қарағанда, ол «экологиялық бақылау объектісінің, бір бөлігімен шектелмейді. Ол мемлекеттік және өндірістік бақылау саласына жатады»²¹. Қоғамдық экологиялық бақылаудың құқықтық негіздері Қазақстан Республикасы Конституциясының 38-бабында Қазақстан Республикасы «Қоршаған ортаны қорғау туралы» Заңының 79-бабында және Қазақстан Республикасының «Қоғамдық ұйымдар туралы»²² Заңының нормаларында, Жарғыларында, Ережелерінде негізделген.

Қоғамдық бақылау қоғамның табиғатты қорғау саласында 250-ден астам қоғамдық ұйымдар жұмыс істейді²³.

Қоғамдық экологиялық бақылау кызметінің көлемі мен мазмұнына қарай екі топқа бөлінеді:

а) Арнайы және негізгі қызметі табиғат қорғау қызметімен

ұштастырылады;

б) Салалық және әмбебаптық, яғни табиғат қорғау шараларының кешенді түрде болуын жүзеге асырады²⁴.

1962 жылы құрылған «Қазақ табиғат коргау коғамы ең ірі коғамдық ұйым болып табылады.²⁵ Бұл коғамның Ережесі 1963 жылғы 24 маусымда бекітілген.²⁶ Онда мынадай бөлімдер бар, жалпы ережелер: коғамның құрамы, оның мүшелердің құқықтары мен міндеттері; басқару, бақылау органдары; қоғамның жергілікті бөлімшелері мен ұйымдары; қоғамның секциялары және бастауыш ұйымдары; қоғамның қаражаттары; қоғамның есеп беру тәртібі.

Бұл қоғам табиғат қорғаудың кешенді шараларын жүзеге асырады. Оған экологиялық қоғамдық бақылау да кіреді. Оны арнайы әмбебап органдар қатарына қосуға болады.

Мұндай әмбебап органдармен қатар басқа да қоғамдық құрылымдар бар. Оларға табиғат қорғау саласындағы арнайы бақылау-қадағалау қызметімен айналысу үшін, тиісті билік өкілеттіліктері берілген (қоғамдық балық инспекциясы, аң аулау инспекциясы, орман инспекциясы т.б.)²⁷. Сонымен қатар мұндай ұйымдардың қатарына 1975 жылдың 28 ақпанында Одақтың Ережесінде бекітілген²⁸ «Қазақ ССР-нің аңшылар мен балықшылар қоғамдары одағы» құрылды. Бұл қоғам аң аулау мен балық ұстау ережелерін қатаң сақтау мақсатын көздейтін бұқаралық ерікті ұйым болып белгіленген. Бұл «мекемелер арнайы мемлекеттік органдарға көмек етуге үлкен тәжірибе жинаған, осы қызмет «нәтижесінде коғамдық формальды, экологиялық кұрылымдардың мемлекеттік бақылау органдарының құзіретті элементтерінің иеленуін байқауға болады».²⁹

Қоғамдық ұйымдар қоғамдық бақылауды, біріншіден, өз ынтасымен жүргізсе, екіншіден, табиғатты пайдаланушылармен және арнайы өкілеттілігі бар мемлекеттік органдармен келісім-шарт негізінде жүргізеді.

Қоғамдық инспекторлардың құзырлығы қоршаған ортаны қорғау саласында арнайы өкілеттігі бар мемлекеттік органдары бекітетін тиісті ережелермен анықталады.

Сонымен, шағын қорытынды жасауға болады. Мемлекеттік басқару экологиялық мемлекеттік-құқықгық механизм ретінде табиғи ресурстарды пайдалану мен қоршаған табиғи ортаны қорғау процесінің бөлігі болады, және өзіндік ерекше түрлерімен, тәсілдерімен, принциптерімен, нормаларымен ерекшеленеді.

Мемлекеттік басқару рөлінің жоғарылауы, мемлекеттің қоршаған ортаны қорғауы және табиғи ресурстарды тиімді пайдалану қызметінің толық айқындалуына, әрі қарай дамып жетілуіне ықпал етеді. Бұл қызметтің мәні қоршаған ортаға оның табиғи байлықтарын кешенді түрде дұрыс пайдалану мақсатында ыкпал ету, өмір сүру ортасын жақсарту – табиғаттағы тепе-теңдіктің бұзылуын болдырмау. Табиғаттағы қорғау қызметінің міндетіне кәсіпорындар, мемлекеттік мекемелер мен азаматтарға қойылатын құқықтық талаптардың жүйесін анықтау, табиғат байлығын қолдануға елеулі бақылау орнату, табиғи ресурстарды пайдалану және қорғау процестерінде туындайтын қатынастарға ықпал етудің тиімді тәсілдерін жасап қолдану т.б. кіреді³⁰.

Бірақ айта кету керек, тиісті жағдайлар жасалмайынша, мемлекет қызметтері қажетті дәрежеде дамымайды. Олар мемлекет қызметінің негізгі бағыты ретінде ғана көрініс табады. Тек әртүрлі қызмет түрлерінің бірігуі жағдайында, Заңның дамуы мен оның жүзеге асырылуы тәжірибесінің жетілуімен байланысты ғана қызметтер бағыт ретінде ғана көрінбей, сонымен қоса мемлекет қызметінің бір қыры ретінде танылады.

Қазақстан Республикасы өз алдына тәуелсіздік алғаннан кейін басқаша жағдай қалыптасты. Оның табиғат қорғау қызметі жоспарлы және кешенді сипат алды. Қазір табиғат қорғау және табиғи ресурстарды орынды пайдалану, мемлекеттік билік пен басқарудың жоғарғы органдарының басқаруы ғана емес жергілікті органдардың да негізгі қызмет бағытына айналды. Қоғамның әлеуметтік-саяси және экономикалык-экологиялық негіздерінің тұтастығы табиғат қорғау қызметінің жалпы мемлекеттік, жалпы халықтық сипатын анықтайды. Қазіргі жағдайда табиғатты қорғау және оны дүрыс пайдалануда мемлекет қызметінің бұл түрі дербес қызмет ретінде танылып отыр.

Бүгінгі таңда Қазақстан Республикасы нарықтық қатынастардың бастапқы кезеңінде тұр. Бұл дегеніміз, табиғатты қорғау қызметінің әлі толық жетіліп, экономикалык және экологиялық, қоғамдық және жекелік мүдделердің үйлесімділігін қамти алмай отыруының негізгі себебі. Табиғат байлықтарын қорғау және пайдалану саласында көптеген кемшіліктер кездеседі. Олар біздің мемлекетіміздің алдағы даму кезеңінде толық жойылады. Мысалы, су туралы Заң лайланған суларды суаттарға құюға рұқсат береді, өйткені бұл мәселені басқаша шешу көптеген шығындарға әкеліп соғады, ал басқа қырынан келсек, жаңа цех, завод т.б. объектілерді суды тазартатын құрылғыларсыз пайдалануға болмайды. Әрине, қажетті объективті жағдайлар жетіліп піскенде, бұл мәселе де өз шешімін табады. Бірақ табиғатты қорғау қызметтерінің мазмұны да басқаша болады.

Кейбір авторлар табиғат қорғау қызметін меншік қорғау қызметінің бір бөлігі ретінде айқындайды³¹. Мәселеге мұндай көзқараспен қарауға, келісуге болмайды.Табиғат ресурстары тауар емес, сондықтан табиғи байлықтарды қорғауға және пайдалануға қойылатын талаптар материалдық құндылықтарды қорғап пайдалануға қойылатын талаптардан едәуір ерекшеленеді, ерекше құқықтық қырлар арқылы жүзеге асырылады.

Табиғатты қорғау заңының бұзылуы жағдайында, кәсіпорындардың, мекемелер мен ұйымдардың табиғатты пайдалану құқықтарының шектелуі мен тоқталуына тыйым салынуы ықтимал. Бұл мемлекеттік органдар тарапынан іске асырылады. Мысалы, су тапшылығы жағдайында, су объектілерінде болатын апаттық жағдайларда, эпидемия мен жұқпалы аурулардың пайда болу жағдайында т.б. әрекеттерде су тұтынушылардың құқығы, мемлекет мүддесі үшін шектелуі мүмкін.

Қазақстан Республикасы Президентінің «Жер қойнауы және жер қойнауын пайдалану туралы» Жарлығына сәйкес, мемлекеттің басқару органдары не басқа арнайы өкілеттілігі бар басқару органдары жер қойнауын пайдалану кезінде негізгі талаптар бұзылған жағдайда жер қойнауының пайдаланылуын шектейді, тоқтатады не тыйым салады.

Қазақстан Республикасы Президентінің «Жер туралы» Жарлығына сәйкес, жер меншігі құқығын корғау үшін мынадай ерекше шаралар қолданылады. Олар: заң бұзушы пайдаланушылардан жерді тәркілеу және жергілікті өтемақы жасау.

Табиғи ресурстарды қорғау мен пайдалануда мемлекеттің әртүрлі қызметтерін қолдану қажеттігі туралы пікірді дұрыс деп тануға болмайды. Мұндай пікірлердің авторлары «пайдалану» мен «қорғау» ұғымдарын қате түсінеді. Өйткені пайдаланудағы қоғамдық қатынастар өзіндік ерекшеліктеріне қарамастан, қорғаудағы қатынастардан бөлек бола алмайды. Бұл туралы табиғатты қорғау жөніндегі әдебиеттерде дәйекті пікірлер айтылған.

Егер табиғи байлықтарды дұрыс және кешенді пайдалану үшін екі заң: біреуі — табиғатты қорғау туралы, екіншісі — табиғи ресурстардың пайдаланылуы туралы болып қабылданса, онда табиғи байлықтарды ұтымды пайдалану жолдарын табу мүмкін болмас еді.