Пленарное заседание

магистр юриспруденции, старший преподаватель

конституционного права и государственного управления КазГЮУ
СОДЕРЖАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ С ТОЧКИ ЗРЕНИЯ МАТЕРИАЛЬНОГО ПОДХОДА И ЕЕ ЗНАЧЕНИЕ
В научных кругах полемика относительно понятия и содержания административной юстиции ведется с начала ХХ века. Следствием этого явилось то, что в юридической литературе сложились различные подходы к пониманию «внутреннего содержимого» административной юстиции: материальный, организационный и формальный. Эти подходы, в частности материальный, имеют не только теоретическое значение, но и практическое, поскольку от правильного определения составляющих элементов материального подхода зависит формирование института административной юстиции в соответствии с его функциональным назначением.

При определении административной юстиции материальный аспект признавали основополагающим М.Д. Загряцков, И.Т. Тарасов, А.И. Елистратов. В современной юридической литературе по административному праву данная точка зрения отражена в работах Н.Г. Салищевой, Д.М. Чечота, Д.Н. Бахраха.

Материальный подход связан с природой административно-правового спора и помогает раскрыть одновременно ряд важнейших элементов института административной юстиции: сферу действия административной юстиции; ее задачи и объект; субъектный состав и основание публично-правового спора; пределы полномочий органов административной юстиции; цели и значение данного института.

Сфера действия административной юстиции – это общественные отношения, складывающиеся в сфере публичного управления. А.К. Соловьева в круг субъектов публичного управления включают органы исполнительной власти и их должностных лиц, и органы законодательной власти и их должностных лиц [1, с.15].

Наша точка зрения по данному вопросу отлична от изложенной и считаем что, в круг субъектов публичного управления должны быть включены только органы исполнительной власти и их должностные лица. Поскольку акты законодательных органов могут быть предметом только особого конституционного порядка рассмотрения. Следовательно, субъектами публичного управления могут быть только органы исполнительной власти, их должностные лица и органы местного самоуправления, являющиеся носителями публичного интереса, основанием которого служит общественное благо.

Последнее вызывает возражение с нашей стороны поскольку, считаем, что второй стороной в споре может стать только частное лицо. Споры между государственными органами являются предметом административного судопроизводства, но не административной юстиции. Споры между гражданами по поводу законности акта или действия государственного органа также не могут быть предметом административной юстиции, поскольку в таких отношениях отсутствует субъект публичного управления. Кроме того, частное лицо не может нести ответственность за акт, принятый администрацией, а значит, не может быть и надлежащей стороной в управленческом споре.

Специфика публично-правового спора обусловлена и его основанием: он возникает в случае нарушения субъектом государственной власти или местного самоуправления субъективных прав граждан или организаций. Нарушение прав и свобод человека или прав организации может стать результатом действия субъекта публичной власти, издания им нормативного или индивидуального правового акта государственного управления, регулирующего государственные, избирательные, финансовые, налоговые, земельные, таможенные, трудовые и иные правоотношения. Спор может возникнуть из-за бездействия субъекта публичного управления, невыполнения им возложенной на него государством обязанности. Следуя материальному определению административной юстиции, такой акт, действие или бездействие органов и должностных лиц публичного управления могут быть оспорены только в том случае, если они являются незаконными, противоречащими нормам действующего законодательства, то есть представляют собой правонарушения.

Не мене важным является определение самого понятия «административно-правовой спор». Ю.Н. Старилов отмечает, что административно-правовой спор представляет собой юридический конфликт или юридическую коллизию, возникшие между государственными органами, должностными лицами (с одной стороны) и иными субъектами прав (с другой стороны) в связи с нарушением субъективных публичных прав физических или юридических лиц, осуществлением противозаконного административного нормотворчества [5, с.31]. Существуют иные подходы к определению понятия административно-правового спора, однако мы не станем приводить полемику на этот счет, в связи с их необоснованно широким толкованием данного термина [6, с.8]. Вышеприведенное понятие Ю.Н, Старилова, на наш взгляд, наиболее точно соответствует теории административной юстиции.

В связи с этим возникает закономерный вопрос о том, какие, с материально-правовой точки зрения, действия (бездействия) или решения органов государственного управления могут рассматриваться как основание публично-правового спора. Данная проблема имеет два аспекта. Первый связан с правовыми границами управленческого спора. Второй обусловлен принципом, определяющим круг управленческих споров, подведомственных органам административной юстиции.

Проблема правовых границ управленческого спора имеет прямое отношение к природе государственного управления и исполнительной власти, к двум сторонам деятельности органов исполнительной власти: исполнению законов и распорядительству. В соответствии с этим можно говорить о разной степени связанности действий администрации законом.

Если закон в императивной форме определяет полномочия органа государственного управления по реализации общего интереса, то деятельность данного органа полностью зависит от предписаний законодателя. Несоблюдение предписаний государственным органом, выраженное в решении или действии, может повлечь нарушение каких-либо прав частного лица, вследствие чего может возникнуть публично-правовой спор о законности такого решения или действия государственного органа.

Вторая сторона вопроса о пределах полномочий органов административной юстиции, как уже отмечалось, является отражением принципа, по которому определяется круг споров о праве в сфере публичного управления, подведомственных этим органам. Любое ли нарушение права можно оспорить в органе административной юстиции?

Общий принцип действует во Франции, где можно обжаловать любые незаконные акты органов исполнительной власти, за исключением внутри и внешнеполитических актов правительства. В Англии до 1947 г. было запрещено оспаривать акты Короны, начиная с 1947 г. можно оспорить любой нарушающий права акт королевской власти, кроме актов по вопросам национальной безопасности. Аналогичные нормы содержатся в законодательстве Германии, Австрии, Италии.

В этой связи, считаем, что при формировании административной юстиции в Республике Казахстан следует учесть зарубежный опыт и предусмотреть принцип общей клаузы при определении круга споров о праве в сфере публичного управления.

Завершая характеристику материально-правовых признаков административной юстиции, нельзя обойти вниманием еще один ее элемент последствия рассмотрения спора в сфере публичного управления. Именно этот элемент раскрывает значение административной юстиции.

Таким образом, рассмотренные нами, с материальной точки зрения, элементы «внутреннего содержимого» института административной юстиции могут быть рекомендованы в качестве теоретических, концептуальных основ его становления и развития в Республике Казахстан. Следует помнить, что процесс формирования института административной юстиции должен сопровождаться тщательным теоретическим, сравнительным осмыслением, прогнозированием и моделированием. Только так, мы сможем добиться от административной юстиции желаемых результатов.

1. 
   Соловьева А.К. Административная юстиция в России: проблемы теории и практики. Дис… к.ю.н. СПб. 1999. С.164.; Основы теории государства и права. Отв. ред. проф. С.С. Алексеев. М. 1971.
   
2. 
   Хаманева Н.Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора // Государство и право. 1998. № 12. С.29-36.
   
3. 
   Старилов Ю.Н. Курс общего административного права Т.2: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. М.: НОРМА. 2002. С. 585.
   
4. 
   Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М.: НОРМА. 2001.С.292.
   
5. 
   Галий И.М. Рассмотрение судами дел, возникающих из административно-правовых отношений. Автореферат дисс к.ю.н. М. 2008. С. 17.
   
6. 
   Громова Н.В. Административная юстиция (история и современность). Дис… к.ю.н. М. 2002.С.170.
   
7. 
   Чечот Д.М. Административная юстиция: Теоретические проблемы. Л.: Изд-во Ленинград. Ун-та. 1973.С.134.
   
8. 
   Сажина В.В. Административная юстиция Великобритании. Дис…к.ю.н. М. 1984. С.202.
   
9. 
   Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М. 1970. С. 130.
   
10. 
    Хаманева Н.Ю. Обжалование в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан России // Государство и право. 1993. №11.
    

аспирант кафедры

теории и истории государства

и права КазГЮУ

В дальнейшем данный вопрос изучался известными ученными Александровым Н.Г., Алексеевым С.С., Аскеровым А.А., Байтиным М.И., Горшеневым В.М., Денисовым А.И., Самощенко И.С., Загайновым Л.И., Поповой В.И., Петровым В.С. и др.

В современных условиях вопрос о формах в целом является устоявшимся, однако этому уделяется недостаточно внимания в научной и учебной литературе. Изменения, происходящие в различных областях жизни современного общества, влияют на содержание форм государственного воздействия на различные виды общественных отношений.

Предлагаемая в ряде источников классификация форм осуществления функций государства имеет некоторые отличая. Одни авторы, понимая под формами осуществления функций государства, предлагают в качестве форм осуществления функций государства деятельность основных звеньев механизма государства, предлагают в качестве форм осуществления функций государства законодательственную, управленческую, судебную и контрольно-надзорную 7. С. 209; 6. С.112.

Каждая из названных форм с учетом специфических способов и средств, свойственных ей, служит целям реализации функций государства. Значение указанной классификации состоит в том, что она способствует изучению и совершенствованию разделения труда между отдельными звеньями государственного механизма по выполнению его функций. Как указывает Байтин М.И., данная классификация тесно соотносится с принципом разделения властей 7. С.209. Если следовать этому принципу, то форм осуществления функций государства должно быть три. Однако вызывает сомнение контрольно-надзорная деятельность как форма осуществления функций государства, которая традиционно отождествляется с функционированием прокуратуры. На наш взгляд, противоречие заключается в том, что в «широком» смысле указанный вид деятельности используется всеми государственными органами, а в «узком», если это связано с деятельностью прокуратуры, то согласно Конституции Республики Казахстан прокуратура включена в главу «Суды и правосудие», т.е. к судебной ветви власти. Это может означать возможность охватывания деятельности прокуратуры судебной формой, однако это не соответствует реальному положению дел. Данное обстоятельство, несоответствие должно быть в законодательном порядке устранено, что, в конечном итоге, положительно повлияет на эффективность деятельности отдельных звеньев государственного механизма и снимет разногласия теоретического порядка.

Другие ученные в виде правовых форм реализации функций государства выделяют правоустановительные (правотворчество), правоисполнительные и правоохранительные 8. С.340. Такая классификация определяется правовой природой субъекта государственной власти и его компетенцией в области государственно-властных полномочий.

В научной литературе получила широкое распространение классификация, имеющая теоретико-практическую значимость, критерием которой является однородная по своим внешним признакам деятельность органов государства по осуществлению его функций. Она служит установлению того, как государственный механизм осуществляет его функции и каким образом государство использует для решения стоящих перед ним задач право с его возможностями. Согласно данной классификации, в работе всех звеньев государственного механизма различается правовая деятельность и чисто фактическая.

Впервые такой взгляд, основанный на понимании формы государственной деятельности как однородной по своим внешним признакам деятельности его органов, был сформулирован профессором Александровым Н.Г. в лекционном курсе по теории государства и права, почитанном им в стенах Московского юридического института в 1949 – 1950 гг. сообразно этому он предложил различать две основные формы деятельности органов государства по осуществлению его функций: юридическую (т.е. связанную с изданием различных правовых актов) и фактическую. При этом первую он подразделял на нормотворческую, управленческую и юрисдикционную (правоохранительную) 4. С.228. Позднее Байтин М.И. предложил называть ее организационной, указывая на целесообразность данной терминологии 3. С.223, 237 и сл..

Деление форм осуществления функций государства на правовые и организационные не означает умаления или отрицания первостепенной организующей роли права. Организационные и правовые формы деятельности органически связаны друг с другом. Они различны по характеру выражения и по своему объему. Правовая форма деятельности в определенной степени несколько уже организационной, ибо отдельные действия государственных органов безразличны для теории права. Органическая связь организационной деятельности и ее правовой формы определяется как диалектическая связь формы и содержания: организационная деятельность – это содержание, а правовая деятельность – это правовое опосредование организационной деятельности. Байтин М.И. считает, что правовые формы всегда являются организационными. Однако не все организационные формы правовые. К последним относятся лишь те из них, которые связаны с изданием правовых актов и влекут юридические последствия 4. С.228. В отличие от сказанного, Горшенев В.М., критикуя позицию Самощенко И.С. по данному вопросу, приходит к выводу, что организационная деятельность всегда имеет юридические последствия и протекает в определенных правовых формах 6. С.118. Предлагаемая Горшеневым В.М. позиция ставит под сомнение разделение форм осуществления функции государств на правовые и организационные. Однако следует отметить, что организационная форма деятельности реализуется в пределах правового регулирования и на основе строгого соблюдения требований законности, не требует полного и строгого правого оформления, не связана с совершением юридически значимых действий. Организационная деятельность различных органов в целом является подсказкой, она требует издания специальных юридических актов и протекает в рамках повседневной, прежде всего управленчечской деятельности.

Принято считать, что наиболее удачное решение вопроса о правовых и чисто фактических (организационных) формах осуществления функций государства предлагал Самощенко И.С.: «под правовыми формами понимается однородная по своим внешним признакам (характеру и юридическим последствиям) деятельность органов государства по руководству обществом путем издания правовых актов» 8. С.23. В современных условиях во взглядах сторонников выделения правовых форм осуществления функций государства имеются некоторые особенности. Байтин М.И. предлагает в качестве правовых форм осуществления функций государства правотворческую и правоприменительную, которая, в свою очередь, подразделяется на оперативно-исполнительную и правоохранительную. Он аргументирует это тем, что выделение в качестве особой правовой формы правоприменительной деятельности органов государства имеет определенный научно-практический смысл. Этим подчеркивается не только особенное, но и то общее, что объединяет оперативно-исполнительную и правоохранительную деятельность как две основные формы правоприменительной деятельности 4. С.229; 7. С.210. На наш взгляд при применении такого подхода происходит смешение различных форм и утрачивается смысл критерия, положенного в основу данной классификации. Вряд ли стоит утверждать, что оперативно-исполнительная и правоохранительная – это во многом схожие формы. Более приемлемой выглядит позиция ряда ученных, выделяющих в качестве правовых форм осуществления государственных функций правотворческую, правоисполнительную и правоохранительную 8. С.340; 9. С.125; 2. С.213.

Правотворческая деятельность – это правовая форма осуществления функций государства, включающая в себе деятельность субъектов государственной власти по созданию или санкционированию правовых норм, а также изменению и отмене действующих норм права. Правоисполнительная – это деятельность государственных органов, осуществляющаяся в принятии мер по реализации предписаний правовых норм. Правоохранительная это государственная деятельность, выражающаяся в контроле и надзоре за соблюдением и исполнением правовых норм, а также в применении к нарушителям принудительных мер.

Интересной является позиция ряда авторов, предлагающих в качестве правовой формы договорную (в широком смысле) 8. С.340. Договорная форма в условиях рыночной модели экономики широко используется в деятельности государственных органов. Речь идет не только о расширении действия договоров как правовой формы экономических отношений, но и используется при правовом регулировании политических и управленческих отношений. Проблема договорных отношений в государственном управлении связана с его децентрализацией. Тенденция в государственном управлении указывает на преимущественное использование косвенных средств воздействия на регулируемые отношения. Диспозитивным методом все чаще отдается предпочтение, договорные средства все чаще используются государством. Императивные, государственно-властные указания во все больших случаях сочетаются с договорными формами взаимоотношений.

По мнению некоторых авторов, в современных условиях имеются серьезные аргументы в пользу широкого использования административных договоров 8. С.340. Однако, это новое и еще недостаточное осмысленное явление, ибо сама природа государственного управления предполагает императивность односторонних юридических властных волеизъявлений, а договорные связи исходят из равенства участников. Если такого рода связи существуют, то их следует отнести к числу горизонтальных, т.е. неспособных непосредственно быть формой реализации исполнительной власти 1. С.244-245. Представленная точка зрения, на наш взгляд, является предпочтительной в современных условиях.

Как было сказано нами выше, от правовых форм осуществления функций государства отличается его организационная деятельность, под которой принято понимать однородную по своим внешним признакам деятельность государства, не влекущую за собой правовых последствий. Данная деятельность осуществляется в рамках действующего законодательства и в пределах компетенции государственных органов. Выполнение организационных действий – это повседневные и разнообразные проявления управленческой деятельности, лишенные юридической оболочки. Организационные действия могут быть направлены как внутрь государственного аппарата, так и вовне его отношении негосударственных формирований и граждан. Выделяют следующие формы организационной деятельности государственных органов по осуществлению функций государства: организационно-регламентирующая; организационно-хозяйственная; организационно-идеологическая.

Организационно-регламентирующая деятельность – это оперативно текущая организационная работа по решению тех или иных конкретно-политических задач, технико-организационному обеспечению функционирования различных звеньев государственного механизма.

Организационно-хозяйственная деятельность – это оперативно-техническая, текущая хозяйственная работа (экономическое обоснование, финансирование, кредитование, контрольно-ревизионная деятельность, бухгалтерский учет, статистический учет, маркетинг и т.п.) по материальному обеспечению различных государственных функций.

Организационно-идеологическая деятельность – это повседневная, оперативно-разъяснительная, воспитательная работа по обеспечению выполнения различных функций государства (разъяснение издаваемых законов и иных нормативных актов, формирование общественного мнения, работа СМИ и т.д.).