248
Open access:
http://www.aesa.kz:8080/conference_proceedings/2017/
условие для достижения сокращения расходов. Определение системных целей в каждой
стране необходимо проводить тщательно и в соответствии с местными условиями.
При выборе целей в рамках любого процесса функционального анализа, прежде
всего, необходимо уяснить последовательность логических и нормативных принципов,
лежащих на основе применяемого подхода. Функциональный анализ ни в коем случае не
может считаться чистой наукой, а выбор целей для любого анализа, отчасти, является
идеологически обусловленным и субъективным. Таким образом, при определении целей
важно помнить об этих субъективных элементах и быть готовыми их объяснять.
Следующий список дает некоторое представление об этих принципах:
−
Административная система в целом должна быть рассчитана на достижение
множественных целей: как горизонтальных, так и отраслевых, а также целей,
определенных на законодательном уровне (Конституцией и Парламентом) и
политическом уровне (Правительством).
−
Все учреждения должны видеть горизонтальные цели. Это прозрачность,
ответственность, эффективность, субсидиарность, качество услуг, этичное поведение и
равенство в обращении.
−
Разработка политики и предоставление услуг населению и экономическим и
социальным организациям является главной задачей правительства. Однако
правительство обязано контролировать собственную роль в предоставлении услуг и
должно избавляться от предоставления тех из них, которые могут быть лучше
организованы другим органом. Определение «лучше» подразумевает экономичность и
эффективность, а также идеологические и субъективное аспекты, такие как национальные
интересы или социальное единство.
−
Административная система разделена на отраслевые институты (министерства и
ведомства) ответственные за выработку политики и предоставление услуг на конкретных
направлениях, таких как здравоохранение, образование, экология, сельское хозяйство.
Разделение н7а отрасли теоретически должно обеспечить охват всех сфер ответственности
правительства (без пробелов), но без передачи ответственности по одному направлению
более чем одному органу (без дублирования).
−
Кроме того, каждая административная система также включает небольшое
количество центральных органов, таких как секретариат правительства (канцелярия),
министерство финансов или агентство государственной службы. Эти органы выполняют
координационные, а не отраслевые функции. Качество выполнения этих
координационных функций можно оценить исходя из международных стандартов.
−
Правило, применяемое ко всей системе, может применяться к подразделениям в
составе каждого учреждения. В идеале, все обязанности учреждения или органа должны
быть отражены в функциях и деятельности, порученной конкретным отделением (без
пробелов), но без передачи ответственности по одному направлению более чем одному
отделу или подразделению (без дублирования).
−
В отраслевых учреждениях, а также в системе в целом, некоторые отделы
играют координирующую роль, например, отдел кадров, юридический отдел, финансовый
отдел. Стандарты, критерии оценки таких отделов в рамках всей административной
системы должны быть в высшей степени сопоставимыми.
−
Во всех учреждениях должна существовать возможность установления целей их
деятельности – целей, определенных законом, решениями правительства или другими
актами. После определения целей, соответствующие им роли и функции должны
неукоснительно выполняться учреждением. Должна также существовать возможность
определить целесообразность выполнения той или иной функции в рамках данного
учреждения, или целесообразность передачи этой функции другому учреждению или
структурному подразделению.
249
Open access:
http://www.aesa.kz:8080/conference_proceedings/2017/
Таким образом, процесс функционального анализа всегда должен начинаться с
прояснения роли, миссии и цели изучаемых административных органов и определения
функциональных требований к ним. Функциональный анализ направлен на достижение
следующих четырех целей:
1. Устранение лишних функций. Любая функция, необоснованно выполняемая
органом, является кандидатом на сокращение. Во некоторых странах многие функции,
выполняемые административными органами, остаются пережитками старой
экономической и административной систем. Экономическое планирование и
экономическое управление при социализме являлись функциями государства. Зачастую
бывает так, что даже после приватизации административная система все еще выполняет
задачи, которые не соответствуют условиям новой экономической системы. Сокращение
устаревших функций может происходить в отдельно взятом учреждении или органе, а
также в рамках всей системы, например, после ее децентрализации. Целью сокращения
функций может быть экономия средств, улучшение организационной структуры
учреждения, облегчение бремени государственного давления на частный сектор,
оптимизация внутренней координации и повышение прозрачности.
2. Сокращение дублирования в деятельности организаций и учреждений. Все
административные системы представляют собой продукт постепенного развития, в них
действует тенденция к умножению дублирующих функций. Часто бывает так, что
несколько организаций или отделов в составе одной организации занимаются разработкой
политики для одного и того же сектора или группы. В таких ситуациях происходит не
только распыление ресурсов, но и разработка зачастую противоречащих друг другу
политических шагов, снижение уровня ответственности и прозрачности. Функциональный
анализ может использоваться для критического изучения системы определения в ней
дублирующих функций и их устранения.
3. Прибавление недостающих функций. В странах переходного типа зачастую
отсутствую административные функции, необходимые для перехода к рыночной
экономике в рамках данной административной системы. В то время, как некоторые
функции должны быть сокращены (например, планирование инвестиций и управление
предприятиями, на их месте должны быть созданы новые более уместные функции, такие
как, регулирование рыночной деятельности; от владения коммерческими банками
правительство должно перейти к внедрению юридического регулирующего режима,
подобно тому, как от владения средствами массовой информации следует перейти к
регулированию вещания в частности к введению и регулированию содержания тех
программ, которые способны сеять ненависть, расизм, являться распространителями
порнографии и т.д.).
4. Рационализация в распределении функций. Функции в учреждениях и
организациях часто разделены по различным отделам таким образом, что это снижает
эффективность деятельности и ее прозрачность. Например, два разных отдела могут
заниматься предоставлением услуг для одних и тех же лиц. В таких случаях надо
объединить схожие функции для улучшения предоставления услуг и упрощения
внутренней координации. С другой стороны, в рамках одного отдела могут
предоставляться несовместимые функции. Например, функция создания нормативных
требований и функция контроля за их исполнением может вызвать конфликт интересов и
сократить возможности для исправления ошибок. Совершенно очевидно, что такие
функции необходимо развести по разным отделам. Еще одной формой реализации
является обеспечение единых и равных стандартов для исполнения разными органами
схожих задач. Например, вполне нормально ожидать одинакового исполнения функций
управления кадрами в разных организациях. Если этого не происходит, то могут
появиться основания для проведения рационализации в рамках данной административной
системы в целом.
