«болашақ» консалтингтік тобы» жауапкершілігі шектеулі серіктестігі «бекітемін» «Болашақ» кт» жшс-нің директоры

1. 
   Халықаралық шарттың сапасын, оны жасасудың негізділігін, уақтылылығын бағалау.
   

Заңсыз көші-қон ауқымының артуы кез келген мемлекеттің қауіпсіздігі үшін айтарлықтай қатер төндіреді. Халықаралық сарапшылардың пайымдауынша, заңсыз көші-қон ресми көші-қоннан ондаған есе асып түседі. Көшіп-қонушыларды заңсыз тасымалдаумен айналысатын трансұлттық ұйымдасқан қылмыстық топтар қызметінің айтарлықтай артуы Қазақстанның құқық қорғау органдары мен арнайы қызметтерінің ерекше алаңдаушылығын тудырады. «Бақылаусыз көші-қон процестерінің» ұлттық қауіпсіздіктің негізгі қатерлерінің бірі ретінде белгіленуі кездейсоқтық емес («ҚР ұлттық қауіпсіздігі туралы» Заңның 6-бабының 3-тармақшасы).

Тәуелсіз Мемлекеттер Достастығына қатысушы мемлекеттердің аумағына келетін үшінші мемлекеттердің азаматтары мен азаматтығы жоқ адамдарды бірыңғай есепке алу жүйесі туралы келісімді (бұдан әрі – Келісім) Қазақстан Республикасы Ұлттық қауіпсіздік комитеті ұсынды. Келісім 2011 жылғы 18 қазанда Санкт-Петербургте жасалды (оған Ресей Федерациясы, Армения Республикасы, Тәжікстан Республикасы, Беларусь Республикасы және Қырғыз Республикасы сияқты елдер қол қойды). Келісімге сәйкес ТМД-ға қатысушы мемлекеттердің аумағына келетін үшінші мемлекеттердің азаматтары мен азаматтығы жоқ адамдарды бірыңғай есепке алу жүйесі (бұдан әрі – БЕЖ) құрылады.

БЕЖ үшінші мемлекеттердің ТМД елдерінің шекараларынан кесіп өтетін азаматтарының уақтылы есебін жүргізуге мүмкіндік беретін ақпаратты автоматты түрде жинауға, өңдеуге, жинақтауға, сақтауға, беруге және пайдалануға арналған. Ол Достастық мемлекеттерінің жұмыс істеп тұрған, сондай-ақ жасалынатын ұлттық ақпараттық-есепке алу жүйелерінің негізінде құрылатын болады¹. Соның нәтижесінде үшінші мемлекеттердің азаматтары мен азаматтығы жоқ адамдардың ТМД-ға қатысушы мемлекеттердің аумағы бойынша жүріп-тұруын бақылау саласындағы ұйымдастыру-басқару шешімдерін дайындау және қабылдау мүддесіндегі мемлекетаралық ақпарат алмасудың сапасы артады.

Келісімге қосылу үдерісі бірнеше жылға созылып келеді. Айталық, ҚР Премьер-Министрінің 2011 жылғы 25 қарашадағы № 12-50/5471 нұсқауымен мүдделі мемлекеттік органдарға Қазақстан Республикасының Келісімге қосылуын қамтамасыз ету тапсырылған болатын. Алайда Келісімді келісу кезінде ҚР Қаржы министрлігі ТМД БЕЖ құру жөніндегі іс-шараларды қаржыландыру тетігінің жоқтығына сілтеме жасады, ал ҚР Әділет министрлігі Қазақстан бұл Келісімге «Дербес деректер және оларды қорғау туралы» ҚР Заңы қабылданғаннан кейін ғана қосылуы мүмкін деп атап көрсетті. 2013 жылғы 21 мамырда «Дербес деректер және оларды қорғау туралы» Қазақстан Республикасының № 94-V Заңы қабылданды. 2013 жылғы 31 мамырда Минск қаласындағы ТМД Үкімет басшыларының Кеңесінде ТМД-ға қатысушы мемлекеттердің аумағына келетін үшінші мемлекеттердің азаматтары мен азаматтығы жоқ адамдардың БЕЖ-ін құру жөніндегі жұмыстарды қаржыландыру туралы шешімге қол қойылды. Шешімге сәйкес БЕЖ құру жөніндегі жұмыстарға тапсырыс беруші – Федералдық көші-қон қызметі (РФ) орталық және ұлттық тораптар үшін РФ бюджеттік қаржы бөлуі есебінен бірыңғай бағдарламалық қамтамасыз ету әзірлеуді жүзеге асыратын болады. Келісімге қатысушы мемлекеттерге БЕЖ ұлттық тораптарының техникалық құралдары мен жүйелік бағдарламалық қамтамасыз етуін сатып алуды, монтаждауды және пайдалануға енгізуді қаржыландыру қажет болады. ТМД БЕЖ-дің қазақстандық ұлттық торабын құру «Бүркіт» БАЖ-ды қолдауға және дамытуға жыл сайын бөлінетін тиісті бюджет қаражатының шеңберінде жүзеге асырылатын болады.

Осылайша, БЕЖ шеңберінде іздеуде жүрген адамдар және ТМД елдеріне келуге тыйым салынған адамдар деректерінің жалпы есебі, олардың сыртқы көші-қоны жөніндегі статистикалық деректері (шекараны кесіп өту, болу, уақытша және тұрақты тұру, еңбек қызметімен айналысу, азаматтыққа қабылдау/одан шығару және т.б.) жүргізілетін болады.

ТМД-ға қатысушы мемлекеттердің аумағына келетін үшінші мемлекеттердің азаматтары мен азаматтығы жоқ адамдарды бірыңғай есепке алу жүйесін құру Тәуелсіз Мемлекеттер Достастығына қатысушы мемлекеттердің аумағында қылмысқа, лаңкестікке, заңсыз көші-қонға, өзге де сын-тегеуріндер мен қауіптерге қарсы күресуге ықпал етеді, ол тұтастай алғанда, осы мемлекеттер халқының қауіпсіздігін қамтамасыз ету мүдделеріне сай келеді және бұл келісімнің кіріспесінде әділ атап көрсетіледі. Көрсетілген жағымсыз құбылыстарға қарсы күрес мәселелері өз кезегінде республиканың бірқатар стратегиялық құжаттарында – Қазақстан Республикасының 2020 жылға дейінгі Стратегиялық даму жоспарында (Қазақстан Республикасы Президентінің 2010 жылғы 1 ақпандағы № 922 Жарлығымен бекітілген), 2010 жылдан 2020 жылға дейінгі кезеңге арналған Қазақстан Республикасының құқықтық саясат тұжырымдамасында (Қазақстан Республикасы Президентінің 2009 жылғы 24 тамыздағы № 858 Жарлығымен бекітілген), Қазақстан Республикасы Экономика және бюджеттік жоспарлау министрлігінің 2014 - 2018 жылдарға арналған стратегиялық жоспарында (Қазақстан Республикасы Үкіметінің 2013 жылғы 31 желтоқсандағы № 1587 қаулысымен бекітілген) атап көрсетіледі. Мәселен, Қазақстан Республикасының 2020 жылға дейінгі Стратегиялық даму жоспарында «ұлтаралық келісімді, қауіпсіздікті, халықаралық қатынастардың тұрақтылығын қамтамасыз ету» деген түйінді бағыттың шеңберінде «халықаралық терроризмге, діни экстремизмге, халықаралық есірткі бизнесіне және заңсыз көші-қонға қарсы күрес саласындағы ынтымақтастыққа ерекше назар аударылатын болады» деп атап көрсетіледі (Ұлттық қауіпсіздік). БЕЖ құру сыртқы көші-қон, сондай-ақ іздеуде жүрген адамдар және ТМД елдеріне келуге тыйым салынған адамдар жөніндегі деректердің есебін жүргізуге мүмкіндік береді, ал ол қылмысқа қарсы күрестің тиімділігін арттыруға ықпал етеді (6 балл).

Талдау жасалып отырған Келісімге 2011 жылғы 18 қазанда Санкт-Петербург қаласында қол қойылды және ол жоба болып табылмайды. Осы Келісімге Ресей, Армения, Беларусь, Қырғызстан және Тәжікстан қол қойды.

Сарапшылар Келісімнің Қазақстан Республикасы Конституциясынан, Қазақстан Республикасының басқа да халықаралық шарттарынан айырмашылықтары және оларға қайшылықтары жоқ екендігін анықтады. Онда Қазақстанның басқа да халықаралық шарттардан туындайтын құқықтары мен міндеттемелері қозғалмайды.

2005 жылғы 3 маусымда «ТМД-ға қатысушы мемлекеттердің аумағына келетін үшінші мемлекеттердің азаматтары мен азаматтығы жоқ адамдарды бірыңғай есепке алу жүйесі туралы ереже жөнінде» ТМД Үкімет басшылары кеңесінің шешімі қабылданғанын атап айту қажет. Алайда осы шешімнің талдау жасалып отырған келісіммен қайшылықтары бар. Атап айтқанда, есептік деректердің бірыңғай тізбелері бір-біріне сәйкес келмейді, электрондық цифрлы қолтаңбаны қолданушылық жоқ және т.б. Осыған байланысты, сарапшылар ТМД Үкімет басшылары кеңесінің аталған шешімінің күші жойылды деп тануды ұсынады.

Тұтастай алғанда, ғылыми-құқықтық сараптамаға ұсынылған халықаралық акт 1970 жылғы Халықаралық құқықтың принциптері туралы декларацияда және 1975 жылғы СБСЕ қорытынды актісінде бекітілген халықаралық құқықтың жалпыға бірдей танылған «jus cogens» қағидаттарымен үйлеседі. Атап айтқанда, мемлекеттердің бір-бірімен ынтымақтасу, мемлекеттердің ішкі құзыретіне кіретін істерге араласпау міндеттілігі, мемлекеттердің егемендік теңдігі қағидаттары Хаттаманың бүкіл мәтінінде өз көрінісін тапқан. Дауларды бейбіт жолмен шешу қағидаты 9-бапта өз көрінісін тапқан және Қазақстан Республикасы Жоғарғы Кеңесінің 1992 жылғы 23 желтоқсандағы № 1811 қаулысымен ратификацияланған Тәуелсіз Мемлекеттер Достастығы Экономикалық Сотының мәртебесі туралы келісімнің уағдаластықтарына сәйкес келеді.

Тұтастай алғанда, Келісім заңдық нысаны, құрылымы, мазмұны бойынша 1969 жылғы 23 мамырдағы Халықаралық шарттардың құқығы туралы конвенцияның ережелеріне қайшы келмейді. Талдау жасалып отырған халықаралық шарт «Қазақстан Республикасының халықаралық шарттары туралы» 2005 жылғы 30 мамырдағы ҚР Заңы 1-бабының 6-тармағында келтірілген халықаралық шарт ұғымының анықтамасымен толық үйлеседі.

Осы Заңның 2-бабына сәйкес халықаралық акт үкіметаралық шарт болып табылады, бұл оған Үкімет басшысының немесе оның өкілетті өкілінің қол қоюын айқындайды. Алайда, Келісімнің 7-бабына сәйкес ол қол қойылған күннен бастап уақытша колданылады және оған қол қойған Тараптардың оның күшіне енуі үшін қажетті мемлекетішілік рәсімдерді орындағаны туралы үшінші хабарламаны депозитарий алған күннен бастап 30 күн өткен соң күшіне енеді. Мемлекетішілік рәсімдерді кешірек орындаған Тараптар үшін осы Келісім депозитарий тиісті құжаттарды алған күннен бастап 30 күн өткен соң күшіне енеді. Осылайша, қазіргі кезде мемлекеттер қажетті мемлекетішілік рәсімдер жүргізілгеннен кейін талдау жасалып отырған Келісімнің қатысушыларына айналады.

Қазақстан Республикасы Ұлттық қауіпсіздік комитеті Келісімнің қатысушысы болу туралы ұсынысты Қазақстан Республикасы Президентінің 1996 жылғы 1 сәуірдегі № 2922 Жарлығымен бекітілген Ережесіне сәйкес өз құзыретінің шеңберінде ұсынды.

Келісімнің барлық 11 бабы, қосымшалар – Тәуелсіз Мемлекеттер Достастығына қатысушы мемлекеттердің аумағына келетін үшінші мемлекеттердің азаматтары мен азаматтығы жоқ адамдарды бірыңғай есепке алу жүйесіне қойылатын техникалық талаптар; Тәуелсіз Мемлекеттер Достастығына қатысушы мемлекеттердің аумағына келетін үшінші мемлекеттердің азаматтары мен азаматтығы жоқ адамдарды бірыңғай есепке алу жүйесіне техникалық тапсырма; Деректерді есепке алудың бірыңғай тізбесі осындай құжаттарға қойылатын заңнамалық техника талаптарының, жалпы талаптардың сақталуы тұрғысынан сарапшылардың мұқият зерделеу объектісі болды. Сарапшылар Келісімді Қазақстан Республикасы Парламентінің желісі бойынша ратификациялауға ұсынуға болады деп есептейді. Төмендегі Кестеде сарапшылар келтірген ұсынымдарды ескерген жөн. Сапаның бағасы Сапа (4) – лайықты сапа.

Сондай-ақ Келісімді іске асыру адамның мынадай құқықтарын қозғайтынын атап айтамыз: - еңбек жағдайларының қауіпсіздігі құқығы (Қазақстан Республикасы Конституциясының 24-бабы), осыған байланысты 1-қосымшаның 3.6-кіші бөлімінде пайдаланушы персонал жұмысының қауіпсіздігіне қойылатын талаптар белгіленеді; - адамның зияткерлік меншікке құқығы (ҚР Конституциясының 26-бабы және Қазақстан Республикасының зияткерлік меншік туралы заңнамасы). Бұл құқыққа кепілдік беру үшін 3.11-кіші бөлімінде патент тазалығына қойылатын талаптар белгіленеді.

Тұтастай алғанда Келісімге қосымшалардың осы кіші бөлімдерінде адамның көрсетілген құқықтарына жеткілікті кепілдіктер көзделгендігін атап айтуға болады.

Келісімде Қазақстан Республикасының Конституциясында және заңдарында кепілдік берілген адамның және азаматтың өзге де құқықтары мен бостандықтары қозғалмайды және оларға шектеу қойылмайды.

Сараптама жасалып отырған халықаралық шарт Тәуелсіз Мемлекеттер Достастығына қатысушы мемлекеттердің аумағына келетін үшінші мемлекеттердің азаматтары мен азаматтығы жоқ адамдарды бірыңғай есепке алу жүйесіне қойылатын техникалық талаптар, Тәуелсіз Мемлекеттер Достастығына қатысушы мемлекеттердің аумағына келетін үшінші мемлекеттердің азаматтары мен азаматтығы жоқ адамдарды бірыңғай есепке алу жүйесіне техникалық тапсырма және Деректерді есепке алудың бірыңғай тізбесі сияқты негізгі құжаттарды бекіту жолымен іске асырылады.

Қазақстан Республикасының халықаралық шартты ратификациялауы Қазақстан Республикасының Мемлекеттік шекарасын кесіп өтетін үшінші мемлекеттер азаматтарының және азаматтығы жоқ адамдардың келуіне-кетуіне және болуына бақылау жасау жүйесін күшейту, шетелдік құқық қорғау органдарымен және арнайы қызметтерімен ақпараттық өзара іс-қимылды қамтамасыз ету, сондай-ақ ТМД-ға қатысушы мемлекеттердің мемлекеттік шекарасын кесіп өтетін үшінші мемлекеттер азаматтарының және азаматтығы жоқ адамдардың есебін уақтылы жүргізу сияқты бірқатар оң факторлармен түсіндіріледі.

Осылайша, осы халықаралық шартты жасасудан туындайтын құқықтық және саяси, әлеуметтік тиімділіктердің деңгейі елеулі әсер (1-деңгей) ретінде бағаланады.

Сарапшылардың пікірінше, Хаттаманың ережелерін іске асыру үшін заңға тәуелді актілер қабылдау және ҚР ұлттық заңнамасына өзгерістер мен толықтырулар енгізу талап етілмейді. Осыған байланысты халықаралық шарттың іске асырылу тиімділігінің бағасы жоғары (++++) ретінде бағаланады.
4. Халықаралық шартты жасасудан туындайтын ықтимал теріс салдарларды анықтау
Әзірлеуші сараптамаға ұсынған Келісімге ықтимал теріс салдарларды анықтау тұрғысынан талдау жасалды. Сарапшылар осы Келісімнің нормаларын іске асыру Қазақстан Республикасының егемен құқықтарын қозғамайды деген қорытындыға келді.

Тұтастай алғанда, Келісім «Қазақстан Республикасының ұлттық қауіпсіздігі туралы» Қазақстан Республикасының 2012 жылғы 6 қаңтардағы Заңының 5-бабында бекітілген Қазақстанның ұлттық қауіпсіздік мүдделеріне қайшы келмейді.

Осы Келісімде Қазақстан Республикасының егемендігіне төнетін қауіп қамтылмайды. Сонымен бірге Келісімде депозитарийге ол туралы жазбаша хабарлама жіберіп, мемлекеттің одан кез келген уақытта шығуы құқығының сақталатынын атап айту қажет (11-бап).

Бұдан басқа, ұлттық дерекқорлардан алынған мәліметтердің бөлінген құрылымына негізделген деректерді есепке алудың халықаралық банкін құру ұлттық ақпараттық жүйелердің өзара интеграциясынсыз жүзеге асырылуы фактісін оң деп атап өтуге болады. Сөйтіп, сарапшылар ұлттық ақпараттық жүйелердің бір-біріне тәуелді болмайтынын атайды.

Жоғарыда баяндалғандардың негізінде Келісім қауіптер мен тәуекелдердің «жасыл (төменгі) аймағында» тұр.
5. Қазақстан Республикасы заңнамасының халықаралық шартқа сәйкестігін бағалау. Халықаралық шарттың ережелерін ұлттық заңнамаға имплементациялау

Халықаралық шарттың нормалары мен Қазақстан Республикасы заңдарының және өзге де нормативтік құқықтық актілерінің (жарлықтар, қаулылар, бұйрықтар және т.б.) нормалары арасындағы айырмашылықтарды анықтау және көрсету

Тәуелсіз Мемлекеттер Достастығына қатысушы мемлекеттердің аумағына келетін үшінші мемлекеттердің азаматтары мен азаматтығы жоқ адамдарды бірыңғай есепке алу жүйесі туралы келісімнің және Қазақстан Республикасының ұлттық заңнамасының ережелерін салыстырмалы талдау барысында айырмашылықтар анықталған жоқ. Дегенмен, «Дербес деректер туралы» ҚР Заңында деректерді трансшекаралық беру регламенттеледі, алайда онда дербес деректерді халықаралық ұйымдарға беру көзделмейді.

Сонымен бірге, Қазақстан Республикасы Конституциясының 4-бабының 3-тармағына сәйкес Республика бекіткен халықаралық шарттардың республика заңдарынан басымдығы болатындығын және халықаралық шарт бойынша оны қолдану үшін заң шығару талап етілетін жағдайдан басқа реттерде, тікелей қолданылатындығын атап айту қажет.
Халықаралық шартқа ескертпелердің заңдық мазмұнын бағалау және оларды қолдану қажеттігі

«ҚР халықаралық шарттары туралы» Қазақстан Республикасының 2005 жылғы 30 мамырдағы Заңы 1-бабының 3-тармағына сәйкес: «ескертпе – көпжақты халықаралық шартқа қол қою, оны ратификациялау, бекiту, қабылдау немесе оған қосылу кезiнде мемлекет немесе халықаралық ұйым кез келген тұжырыммен және кез келген атаумен бiржақты жасаған мәлiмдеме». Келісімде ескертпелер туралы мәселе регламенттелмеген, сарапшылар Қорытындыда берілген ұсынымдарды ескеруді ұсынады.
Қазақстанның халықаралық шартты не ратификациялау, не бекіту, не оған қосылу қажеттігінің негіздемесі

«Халықаралық шарттар туралы» ҚР Заңының 11-бабының 2-тармағына сәйкес орындалуы қолданыстағы заңдарды өзгертудi немесе жаңа заңдарды қабылдауды талап ететiн, сондай-ақ Қазақстан Республикасының заңдарында көзделгеннен өзге ережелердi белгiлейтiн халықаралық шарттар ратификациялауға жатады. Сондай-ақ «Халықаралық шарттар туралы» ҚР Заңының 11-бабының 4-тармағына сәйкес мемлекетаралық қатынастардың негiздерi туралы, қарусыздану немесе қару-жараққа халықаралық бақылау жасау, халықаралық бейбiтшiлiк пен қауiпсiздiктi қамтамасыз ету жөнiндегi мәселелер бойынша, сондай-ақ бiтiмгершiлiк халықаралық шарттар мен ұжымдық қауiпсiздiк туралы халықаралық шарттар ратификациялауға жатады.

Көрсетілген негіздемелер бойынша Қазақстан Республикасы үшін осы халықаралық шарттың міндеттілігіне келісім білдіру нысаны ретінде ратификация ұсынылады.

Сарапшылардың ұсынымдарын ескере отырып, Келісімді Қазақстан Республикасы Парламентінің ратификациялауына болады.